PPP模式：化解环保治理服务困境的良药
2013年8月1日，国务院发布了《关于加快发展节能环保产业的意见》，要求大力发展节能环保产业。各级政府积极响应国务院的要求，对节能环保产业加大了扶持的力度。然而，在环保领域，由于存在大量的污染已经无法找到责任者，治理污染又缺乏良好的收益机制，要治理这些污染，只有依靠政府。这就给政府带来了巨大的压力。如何解决资金不足的问题，如何提高污染治理的效率，成为阻碍行业发展的瓶颈。此时，PPP模式应时而出，成为化解环保治理服务困境的一剂良药。
什么是PPP模式
PPP模式全称Public-Private-Partnership，即公私合营。从广义上来说，但凡政府与私人机构之间进行合作，如我们常见的BOT、BT（EPC）模式，均可以认为是PPP模式。但从狭义上来说，PPP模式是指政府与私人机构通过合作共担风险，政府授权私人机构特许经营权运营项目，并对运营成本进行补贴，最终共同分享收益。
图1 PPP模式结构
PPP模式的形成
PPP模式是为了解决政府融资困难而提出的。
起初，公共设施建设全部由政府负责，即政府负责出资、建造和运营。然而，由于政府并非经营主体，也不具有建造和运营的能力，因此，政府将建设职能交给专业的社会机构来实施，就形成了BT模式（从建设方的角度看就是EPC模式）。这就形成了广义PPP模式的雏形。在这种模式中，政府承担了全部的资金压力，自有资金不足，政府就需要向金融机构融资，形成了政府负债。随着公共设施建设的规模越来越大，政府的负债率也越来越高。
政府的负债率受到监管，必须要寻找新的融资模式，就出现了BOT模式。由于向私人机构融资必须保证项目具有明确的收益机制和较高的收益率，因此，一些质量较好的公共设施建设项目如高速公路、收费大桥等首先被拿出来。政府通过授予私人机构特许经营权，由私人机构自筹资金进行建设和运营，并对收益和风险负责。在环保治理领域，这一模式也广泛开展，如城市污水处理、危险废物处置、烟气治理等。BOT模式是PPP模式的主要组成部分，采用BOT模式的项目由于收益机制明确，责任划分清晰，实际操作简便，受到私人机构的普遍欢迎。
然而，在环保治理领域还存在着大量的污染，由于历史原因已经无法追溯责任主体，同时这些污染物的资源化程度不高，所能回收的价值不足以弥补成本。这些污染的治理，如果再用BT模式，政府将回到高负债率的道路上；而由于收益机制不明，收益率较低甚至亏损，私人机构也不愿意采用BOT模式投资运营。此时，（狭义）PPP模式的出现恰好解决了这一困境。PPP模式采用政府与私人机构合作，以政府特许经营权提升项目公司的资信；运营收益无法弥补成本的部分由政府补贴，这种稳定的收益来源给外部融资提供了前提。在一些项目中，为了加强监管，政府也向项目公司注资从而成为股东，用以对项目公司的运作进行监管，保证项目公司尽职运作，避免滥用政府补贴。
PPP模式的适用范围
从PPP模式与BT、BOT模式的区别可以看出，这三种模式具有不同的适用范围。BT模式适用于完全需要政府出资、没有未来收益的项目，如普通公路的建设；BOT模式适用于可以由私人机构独立运作，未来收益可以完全覆盖成本并具有收益的项目，如城市污水处理厂、高速公路等。而PPP模式则适用于这二者之间的广大区域，即具有一定的未来收益，但该收益无法覆盖成本或收益率过低的项目。这些项目需要政府提供一定的补贴才能够使私人机构愿意投资建设和运营。因此，可以看到，具有运营收益是采用PPP模式的提前，而传统的EPC项目是不能够采用PPP模式的。
PPP模式在环保治理服务上的应用
在环保治理服务方面，PPP模式可以发挥更大的作用。目前我国的环保治理服务根据收益机制是否明确主要分为两类。第一类是收益机制明确的项目，其中，一种是可以运营的，目前已经基本都采用了BOT的模式交给私人机构运营，如烟气脱硫脱硝的运营、市政污水处理、垃圾焚烧运营等，由污染物的产生方或者污染治理成果的受益方付费；另一种是不可以运营的，目前采用的是由受益方或下游企业付费，以BT模式进行污染治理，如城市污染地块的土壤修复等，由可以获取地块增值的开发商付费。第二类是收益机制不明的项目，这类项目在所有的环保治理服务项目中占据了大部分，这类项目包含了大量的历史遗留问题，治理难度大、受益方不明确。其中一种是完全没有明确的受益方/付费方，也无法进行运营获取收益，如农田的重金属污染治理，就只能采用BT的模式，由政府完全付费；另一种是可以找到一定的付费主体，具有一定的运营收益，但需要政府补贴才能够维持运转，如尾矿渣的资源化利用项目，就适合采用PPP模式。
对于适合PPP模式的项目，地方政府给予补贴是核心要素。补贴不仅决定了项目是否能够顺利运作，也是提升项目公司资信、帮助项目公司成功获取外部融资的重要前提。因此，在推行采用PPP模式进行环保治理服务的时候，务必要与项目所在地的地方政府进行深入洽谈，要求地方政府明确保证项目补贴能够及时到位。同时，地方政府赋予私人机构特许经营权，由私人机构对环保治理服务项目进行运营，从而获取一定的收益。私人机构从外部金融机构如商业银行、商业基金等进行融资，在获取收益以后还本付息。于是，一个完整的PPP模式下的环保治理服务商业模式就形成了。
图2 PPP模式下的环保治理服务项目的商业模式
然而，在实际情况中，许多地方政府由于财政紧张，缺乏对环保治理设施项目的补贴资金，就导致了前文所述的商业模式无法形成。在这种情况下，可以与地方政府进行洽谈，由地方政府通过无偿将矿山开采权等有价资源划拨给私人机构，由私人机构通过运营或直接出让获取收益，该部分收益用作补充财政补贴不足的部分。于是，商业模式变成了如下的形式：
图3 PPP模式下的环保治理服务项目的商业模式（政府划拨资源）
而从监管的角度来说，无论哪种商业模式，由于政府对私人机构进行了补贴，必须要对私人机构的运营状况进行监管，以确保其没有虚报和滥用政府补贴。然而，由于对企业内部运营状况的监管成本很高，政府可以采取投资项目公司的方式成为股东，从而降低监管成本，避免虚假信息。因此，以上两种模式再次发生了演变：
图4 PPP模式下的环保治理服务项目的商业模式（政府投资）
图5 PPP模式下的环保治理服务项目的商业模式（政府划拨资源并投资）
以上四种模式是PPP模式下的环保治理服务项目的典型商业模式，可以有效地解决当前环保治理资金不足的困境。未来随着我国环境税的开征，地方政府财政补贴的来源将更加广泛，那么会有更多的环保治理服务项目可以采用PPP模式，这将大大推进我国环保治理工作的进程。
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