我国“十四五”土壤生态环境保护发展建议
更新时间：2020-07-24 14:24
来源：环境保护
作者: 张红振，邓璟菲，李书鹏，张天柱
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摘要
“十四五”时期，我国的土壤生态环境保护形势依然严峻，不仅历史遗留土地污染问题的解决仍需大量的投入，而且新的土壤环境污染问题和需求仍将不断涌现。建议从健全土壤生态环境可持续风险管控体系、构建土壤生态健康评估与考核指标体系、创新土壤污染风险管控与修复产业模式、提升国家土壤环境监管信息平台支撑体系、加大土壤环境与污染修复科技研发力度、加强“一带一路”土壤环境保护等国际合作交流等方面入手，推进“十四五”期间的生态环境保护工作。
我国“十三五”期间的土壤污染防治主要内容包括以下几方面：启动调查，摸清家底，即深入开展土壤污染详查，分阶段完成农用地和重点行业企业用地土壤污染状况调查；推动立法，完善制度，即相继出台《土壤污染防治行动计划》《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律法规；制定标准，强化管理，即发布土壤和地下水污染状况调查、风险评估、修复技术等多项国家环境保护标准，规范土壤多种污染物的测定方法，推行基于风险管控的土壤环境管理体系；明确任务，考核评估，即提出开展调查、推进立法、分类管理、加强预防、治理修复、强化科研、考核追责等具体任务，并将实施情况作为考核指标；突出重点，有限目标，即将初步遏制全国土壤污染加重趋势、基本保障土壤环境安全作为总体目标，突出受污染耕地和污染地块两个重点管控对象。
“十四五”时期是全面贯彻习近平生态文明思想的重要战略机遇期，是开启美丽中国建设、实现第二个百年目标的攻坚期，也是全面重构生态环境保护制度和深化生态文明改革的关键阶段。从 2020 年起，土壤生态环境保护工作将进一步在污染防治攻坚战的主战场发力，全国将逐渐形成和健全土壤污染的预防、控制、修复和风险管控的制度体系和工作能力。在《土壤防治行动计划》的指导下，前期主要围绕农用地和建设用地安全利用率的工作格局将被逐渐突破，土壤污染防治将从早期摸清家底、紧扣重点和有限目标的工作思路，逐步往健全管理制度体系、持续强化基础能力、探索创新产业模式的全方位土壤生态环境管理体系发展。
“十四五”土壤生态环境保护形势分析
我国“十四五”时期的土壤生态环境保护形势严峻，不仅历史遗留土地污染问题的解决仍需大量的投入，而且新的土壤环境污染问题和需求仍将不断涌现。发达国家促进土壤环境修复管理和产业发展主要包括两个阶梯，一是大量历史遗留土壤污染修复与风险管控市场，二是生态环境法规标准不断扩充和趋严。这对我国来说却类似形成了两相夹击的困境。面对压力和挑战，土壤生态环境保护既要守住主阵地，又要开辟新战场。
一是要继续加强两个基础能力建设，主要是推动土壤污染状况详查和土壤环境信息平台建设，这两个基础能力建设是摸清家底和支撑决策的重要基础性工作。我国的土壤环境基础是不断变化的，摸清家底非一日之功，土壤环境信息化建设依然任重道远。
二是要继续完善两个制度体系建设，继续推动两个产业模块建设。两个制度体系建设是土壤污染责任体系建设和土壤环境风险管控体系建设。责任体系建设是守护土壤生态环境保障可持续发展的重要基础，是维护土壤环境公平正义和保障人民健康的关键支撑。可持续的风险管控是推动土壤污染防控的核心理论体系和技术方法，是确保土壤环境管理的可操作和可实施的重要方法学支撑。这两套体系的建立和完善，绝非一日之功，一蹴而就，需要不断探索适合我国国情的模式和路径。两个产业模块建设是污染土壤修复工程装备模块建设和土壤环境修复技术服务支撑模块建设。修复装备是土壤修复的基石，是修复技术的落脚点，是从实质上解决土壤环境问题的直接推手。土壤环境修复产业体系是我国土壤环境保护战略保障体系的重要支撑，是实现高质量增长、可持续发展和美丽中国建设的重要组成部分。
“十四五”土壤生态环境保护目标建议
“十四五”期间，我国土壤生态环境保护工作将面临新形势、应对新挑战、满足新期待、开创新局面。面临新形势，是指国际上土壤环境安全将与可持续发展更加紧密地结合，土壤环境将和气候变化更加紧密地结合，土壤环境管理政策和受关注的新型污染问题将不断出现。应对新挑战，是指既要“还旧账”，还要“种新田”，土壤生态环境管理既要挺进污染防治攻坚战的主战场，也要走进可持续发展和美丽中国建设的主阵地。满足新期待，是人民群众从“洁食净土”的诉求往更高更好的土壤生态环境服务核心产品的诉求期待的转变。开创新局面，是要从优先目标、突出重点往全面推进、开拓创新发展，以国家利益新需求和人民福祉新期待为出发点，不断推动土壤生态环境保护取得新进展。
“十四五”期间，土壤生态环境保护要持续推动土壤污染防治攻坚战的核心工作，打牢基础，开拓进取，把土壤污染防治和土壤生态环境管理带入污染防治攻坚和绿色发展两个主战场、主阵地。从有限目标、突出重点的策略向全面支撑、系统保障的方向发展，从以风险管控为核心升级为系统的可持续风险管控体系，从“双九零”的单一考核方式转为兼顾风险、质量、生态产品指标的综合考量，从以“净土洁食”为目标，发展到以土壤环境管理要为高质量增长、“一带一路”建设、应对全球变化提供重要支撑为目标，在土壤生态环境风险管控、质量提升和生态产品供给方面取得明显进展和成效，为建设美丽中国筑牢大地之基。未来五年需要重点考虑和开拓的工作，一是建设土壤环境大数据平台；二是形成可持续风险管控体系；三是发展绿色可持续修复产业；四是创立土壤生态健康评估考核机制；五是初步形成国家土壤生态环境安全战略保障体系。
“十四五”土壤生态环境保护重点任务建议
持续推进土壤调查，摸清家底打牢基础。土壤环境调查是我们发现土壤污染隐患，掌握土壤污染行为，梳理土壤污染类型，实现土壤污染预警，分析土壤污染成因，找出土壤污染对策的关键基础工作。土壤环境调查的方法多种多样，技术日新月异，越来越往智能化、可视化、信息化、实时化发展。西方国家和地区已经实现了土壤信息系统从分子尺度到区域尺度的综合模拟仿真能力，能够准确识别和调控土壤微观尺度的结构和支撑生命功能到区域尺度的景观演变，综合服务于农业、环境、市政、水文等多部门、多用户。我国土壤环境调查才刚刚起步，还不具备基本的城市污染地块名录、矿区土壤污染清单、农用地污染分区等系统识别能力。土壤环境调查的工作仍任重道远。亟需发展基于大数据技术的土壤环境信息平台，构建基于土壤类型、污染类型、区域特性和土地功能的多维度、多尺度和全过程的土壤环境基础调查数据，为下一步实现土壤环境智能管理和现代化管理打好数据基础。
强化责任落实监管，健全风险管控体系。土壤环境管理的先进性、实用性和有效性，在很大程度上决定了一个国家或地区的环境管理绩效水平和社会治理现代化水平。从国际经验看，在公共政策和风险治理领域，尤其是土壤污染防控，经常为了应对目标风险而又带来次生风险的问题，所谓的“风险管控”并不像想象的那样就一定会实用和有效。要实现土壤环境的可持续管理，就必须同时具备精细的全过程土壤环境监管体系和健全的土壤环境风险评估管理体系。“十四五”期间，需要进一步加强土壤环境管理支撑能力，在机构组建、人员编制和基础能力建设方面加强投入，探索更加符合我国国情的土壤污染责任体系和监管制度，鼓励在试点地块或先行区探索可持续土壤污染风险管控体系。
革新修复产业模式，强化战略保障能力。我国当前的土壤修复产业体系还不健全，战略保障能力比较差，修复装备和技术的国产化、自动化水平偏低，修复行业持续健康可持续发展的外部环境和自我调节能力还不够。像天津滨海新区危险品仓库爆炸事故、江苏响水“3·21”爆炸事故等环境灾难发生时，我国的土壤环境应急战略保障能力和土壤环境监测监控预警能力都受到了很大的考验。土壤修复产业亟需从相对低端的修复产业 V1.0 向相对更加专业化修复产业 V2.0 过渡。需要尽快建立基于“风险管控”“绿色可持续修复”共同驱动的环境修复产业，用好土壤专项财政转移支付资金、谋划好规模适中且规范有序的修复产业发展模式和竞争机制，是深化土壤环境管理机制创新的重要内容。建议把环境修复产业发展到每年 400 亿元～ 500亿元的产值规模，扶持深度绑定污染地块修复与再开发的一体化解决方案，鼓励央企等具有土地开发能力的大型企业进驻修复行业，发展具有自主知识产权的污染地块监控、修复、预警和风险管控的技术装备体系，强化我国土壤污染修复的战略保障能力。
推动土壤健康评估，提高土壤环境质量。良好健康的土壤生态环境是支撑美丽中国的重要环境介质载体，是山水林田湖草生命共同体生态循环发展的核心圈层，落实金山银山就是绿水青山，其核心和根本是土壤环境安全和生态健康。土壤健康与可持续发展的关系密切，土壤健康支撑区域社会经济良性发展，支撑区域生态环境景观格局，是可持续发展评估体系中必不可少的组成部分。全面深化生态文明改革和贯彻习近平生态文明思想，健全和发展完善的土壤生态环境保护体系至关重要。“十四五”期间，亟需构建土壤生态健康新指标，支撑美丽中国建设根基。土壤生态健康指数是衡量城市生态系统稳定性和区域生态环境安全质量的重要指标项目。构建一套适合我国国情的土壤健康评估体系，健全土壤生态环境功能评估和服务价值核算，是保障土壤资源环境永续利用和可持续的重要管理基础。
健全土壤环境管理，供给土壤生态产品。建立健全的土壤环境管理体系，是污染防治攻坚战的重要组成部分，是环境社会治理现代化的重要组成方面。现代化的土壤环境管理体系，要体现针对土壤中有毒有害物质管理的风险管控能力，体现基于土壤环境质量标准的土壤污染防控能力，体现提供土壤生态环境核心产品供给的服务能力。构建我国土壤生态环境风险管控—质量提升—生态安全的阶段性管理体系，不仅是生态环境管理现代化的重要内容，还是区域创新发展能力的集中体现，最终将是保障绿色发展和区域社会经济可持续水平提升的重要支撑。在“十四五”期间，要探索把土壤生态环境管理和提供老百姓最关切的普惠生态环境质量改善提升密切结合起来的可行路径。
深化土壤环境研究，加强土壤国际合作。“十四五”期间，土壤环境研究要在构建精细化风险管控体系，开发组合污染地块修复技术装备，瞄准典型区域典型问题导向的一体化解决方案研究基础上，进一步加强国际合作和交流，把土壤环境与气候变化、“一带一路”社会可持续发展密切结合起来，通过合作研究和合作交流，带动我国土壤生态环境保护的科学研究和国际合作迈上新台阶，进入新阶段，发挥新作用。
总之，“十四五”期间，建议我国的土壤生态环境管理继续加强健全土壤生态环境可持续风险管控体系，提升土壤生态环境质量管理能力和水平，构建土壤生态健康评估与考核指标体系，创新土壤污染风险管控与修复产业模式，构建国家土壤生态环境安全战略保障体系，提升国家土壤环境监管信息平台支撑体系，构建现代化的国家土壤资源环境管理体系，加大土壤环境与污染修复科技研发力度，加强“一带一路”土壤环境保护等国际合作交流，强化应对土壤生态环境全球变化等国际履约等领域的工作。
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