福州垃圾焚烧发电和污水处理两个PPP项目案例
一、案例基本情况
（一）福州红庙岭垃圾焚烧发电厂
1.项目背景。上世纪90年代，福州市的垃圾主要采用填埋处理。红庙岭垃圾填埋场于1995年建成，设计一期工程日处理垃圾800多吨，使用20年。但随着经济发展，垃圾量每年以10％以上的速度递增，已远超设计容量。而且垃圾填埋成本高，每填埋1吨垃圾大约需要150元，填埋的垃圾降解后产生的有害气体，易产生温室效应、臭味、毒害影响等问题。2003年红庙岭垃圾焚烧发电厂项目正式立项，占地78亩，工程总投资约4亿元，设计规模为日处理1200吨生活垃圾，年发电量1.4亿千瓦时。2004年底，福州市人民政府通过公开招标与保罗投资集团全资子公司福州红庙岭垃圾焚烧发电有限公司签订特许经营权协议，授予其27年特许经营权（含建设期和试运行期）。福州红庙岭垃圾焚烧发电有限公司负责项目建设、运营，政府按每吨43元的价格向其支付垃圾处理费，并按约定额度、价格收购其发的电。项目于2005年8月动工建设，2007年8月完成调试投运，并通过消防、安全、环保等验收，完成了《特许权协议》约定的各种功能性测试，2008年3月烟气在线监测系统与福建省环保监测中心实现互联，实现对其烟气排放进行24小时实时监测，2008年8月正式转入商业运营，2008年7月1日获得国家发改委颁发的《资源综合利用电厂认定证书》。
2.运行情况。红庙岭垃圾焚烧发电厂正式投产以来，以焚烧发电为主、填埋为辅的垃圾综合处理，社会和环保效益显著，有效解决了红庙岭地区因垃圾污染带来的隐患和日益严重的土壤、地表水遭受破坏的难题。垃圾焚烧发电，还可减少排放垃圾体积的85％～95％，既避免土地资源浪费，也可解决红庙岭垃圾填埋场因垃圾递增使用寿命缩短的问题。目前，日均接纳垃圾量约1700吨，年处理垃圾56万吨，每日焚烧市区内三分之二垃圾，日上网电量近40万千瓦时，取得了化害为宝、造福社会的良好效益，达到了资源综合利用的目的。通过一期项目的良好运营，今年，经省发改委项目核准批复，保罗投资集团全资子公司保罗清洁能源（福州）有限公司负责建设及运营福州红庙岭垃圾焚烧发电厂二期项目，该项目设计新增一条600吨/日焚烧炉生产线和一台12MW凝气式汽轮发电机组，项目估算投资金额约2.5亿元。红庙岭垃圾焚烧发电厂实施近10年来，运营顺畅，连续安全生产，公众、社会资本和政府各方对项目运行情况都较为满意，究其原因，还是双方在“设计规划、合约订立、营运监管”等各环节做到“充分论证、明晰权责、平等合作”。
（二）福州连坂污水处理厂
1.项目背景。南台岛（即现今福州市仓山区）为闽江中第一大岛屿，总面积118.2平方公里。福州连坂污水处理厂建成之初，只有金山污水处理厂日处理污水5万吨，大量未经处理的污水仍排入内河。为满足南台岛经济发展需要，保护闽江南北港水体和南台岛地下水资源，福州市实施了连坂污水处理厂项目。该项目规划建设总规模为处理污水40万吨/日，工程分三期建设，一期处理污水10万吨/日，二期扩建至20万吨/日，三期扩建至40万吨/日，计划分别于2010年、2015年和2020年建成。一期厂外配套污水管网建设工程投资3.5亿元（政府出资建设），工程投资2.45亿元，采用BOT方式运作，通过国际招标选择合作方。2008年底，最终选定同方股份有限公司，其设立福州创源同方水务有限公司与福州市建设局于2009年6月签订合作协议，并于下半年开工建设一期工程，2010年底建成投产，至今运营正常。
2.运行情况。连坂污水处理厂建成后，主要服务南台岛浦上大道以南90多平方公里的区域。切断了大半个南台岛的污水源，增强了其污水处理能力。同时，使福州市污水处理能力超过60万吨，实现污水处理能力达100%的目标。2013年底，根据协议约定条款，针对项目实施过程出现的技术条件变更，双方积极沟通配合，完成了投入运营以来的第一次调价工作。今年，二期扩建项目已着手立项审批等工作，预计明年初动工。
二、项目主要经验
1.借助专业咨询机构，完善合同框架设计。相比较于其他项目中“快速上马、火速签约、一纸合同”的匆忙，福州市政府在红庙岭垃圾焚烧发电厂立项之初便聘请了深圳某家专门从事垃圾处理的咨询公司，通过咨询公司对项目的全面分析，结合项目特点，设计合同，形成了《特许权协议》、《垃圾处理服务协议》《购电协议》、《招标文件及其附件》、《标准、规范及有关技术文件》、《其他构成本协议内容的文件》等一整套相对完整的合同体系。诸如细化到垃圾交付地点、数量、品质，一方要求更多次数的地磅检验的费用由谁承担等都做了很具体的规定。借助行业专业的视角形成与之相匹配的规范契约文本，既对项目安全性做出规定，又对各方的权责边界进行了明确，从源头上避免了政府主导合同式的“外行管内行”或仅委托招标代理公司出具制式合同情况造成的“先天性缺陷”，为项目的成功奠定了基础。
2.科学项目规划，发挥政企各自优势。面对城市发展需求和垃圾、污水处理厂选址困难及可能对周边居民带来的一些不利影响等矛盾，福州市通过科学规划，利用原红庙岭垃圾填埋场规划用地、运输专用通道等已有设施，设计建设红庙岭垃圾焚烧发电厂，最大限度的降低了项目前期征地、拆迁和施工等风险，又充分实现与原垃圾填埋场的无缝对接，减少了运营成本。同时，政府在引进社会资本负责垃圾处理，并未将所有问题和环节全部推给社会，成为“甩手掌柜”。结合本市实情，政府仍然利用已有环卫部门力量，负责市区垃圾的收集、运输和收费，并针对将焚烧发电产生的“三出”废物（渗滤液、飞灰和炉渣），在周边区域分块采用BOT的方式设厂，完善了下游配套产业，也“变废为宝”避免了对环境的二次污染。在连坂污水处理厂中，同样通过合理区域规划和分期扩容的做法，保证了项目建成后有足够的污水处理量，不致于造成因为“吃不饱”而亏损的硬伤。通过整体分段式的规划，不仅充分发挥了政府和企业在各自领域的优势，能够集中精力实现专业细分，也分散降低了项目整体风险，阻断了“一招不慎、满盘皆输”的局面出现。
3.公开全球招标，筛选优势资本。招标程序的公开、公平是保证挑选出合适参与资本的前提，福州红庙岭垃圾焚烧发电厂和连坂污水处理厂项目均通过公开招标方式，面向全球征集合作伙伴，有效保证了参与者的广泛性和竞争性。如：连坂污水处理厂招标中吸引到柏林水务国际股份有限公司（迪拜梅地公用投资中国有限公司和北京城建道桥工程有限公司联合体）、中国光大国际有限公司、北京桑德环保集团有限公司等诸多国内外、国有民营各类资本参与，政府也得以充分筛选优质合作方。此外，在咨询公司已建立较为完备合同框架体系的基础上，政府和社会资本能更加清晰针对项目关键环节和风险点，充分论证、谈判、报价，保证了中标合作方的实力。
4.权责分配合理，项目边界清晰。政府和福州红庙岭垃圾焚烧发电有限公司签订时，就对双方权利义务进行了明确规定，保证了让有能力的一方来承担相应的风险。如：政府应保证各种许可和批准以备改造协议，履行电力收购等；社会资本应在特许期内自行承担项目的所有费用及风险，并负责本项目的设计、建设、采购、安装、测试、试运营、运营、维护和修理等。而且，对项目边界进行了清晰界定。垃圾焚烧发电厂从政府将垃圾运输到约定地点移交开始，合规处理后，产出电力政府按约定收购，“三出”废物移送到约定地点结束，无约定不清或遗漏环节。连坂污水处理厂也将社会资本无法处理的管网建设交由政府，明确双方合作边界起接收污水进水的约定地点，止于污水经过本项目处理后的交付地点。同样基于完备的合同条款，规范各自的行为边界，让双方对所承担的风险也有了保证，合作更为顺畅。
5.设定调整机制，保障合理回报。区别于其他项目中收益调整机制缺失的情况，造成政府与社会资本“对赌”，从而出现不是社会资本亏损严重，项目无法维系，就是社会资本赚得“盆满钵满”政府被迫高价回购甚至不履约的局面。红庙岭项目协议对保底垃圾交付数量和保底量的提高、降低条件；以及垃圾处理单价变动触发条件都做出了约定，保证项目收益情况能根据外部因素上下双向变动，使得民生工程不沦落为“摇钱树”，又能有效激发社会资本提高经营效率的积极性。项目从设计之初日保底处理量1000吨，提升到现阶段日处理量约1700吨，也从侧面证明了当前机制运行的有效性。连坂污水处理厂由于技术要求变更，政府遵从合同约定，经双方协商完成污水处理单价的首次调整更是落实价格调整机制，践行“盈利不暴利”精神，保障社会资本合理回报的体现。
6.平等合同主体，遵循契约精神。政府在与社会资本合作中表现出的强势行为，用行政命令干预合同履行，不按合同条款作为或乱作为等情况，往往成为社会资本与政府合作的最大顾虑。不规范、不对等的项目合作，是造成边界不清、权责不明的根源，也将很多优势的社会资本挡在了参与提供公共服务的大门之外。政府通过“非市场化”方式签订的合同，是推脱了一些本应该承担的责任，但也带来了许多潜在或有责任。尊重市场、契约精神的缺乏也与“依法治国”的要求相悖。如此，福州市在合同中明确写明各环节中，双方未完成应尽义务需要承担的赔偿、罚款等责任，更显难能可贵。这也是调研中合作方多次表明项目成功，很大程度归功于政府全过程参与并给予大力配合。
三、项目存在问题及完善建议
1.强化监管能力。当前政府对红庙岭垃圾焚烧的日常监管主要依托于红庙岭垃圾填进厂和市容局等，人员技术力量较为薄弱。垃圾焚烧及其他行业均是专业化程序较高的领域，政府作为监管者相关专业人才缺乏，往往出现“买的不如卖的精”的情况；过于重视行政审批，对企业营运监管力量不足，没有充足人员对项目进行“全过程、全方位”监管，只能做到对产出指标与监管指标的对照监管，容易导致监管“盲区”的产生，应积极转变职能，改变“严进宽管”的局面，参照发达地区做法加强日常监管力量，甚至实现驻厂跟踪监管，细化到对重要设备检修运营情况的监控。
2.加强中期绩效评估。项目运作近十年来，虽然取得了良好的社会经济效益，但对于项目的约束调整机制仍停留在协议订立之初，双方未建立起较为完善的中期绩效考评机制，不利于解决实施过程中出现的新问题并提升合作效率。特别是民生工程，引入社会资本运作，一定要建立在考核机制建全完善的基础上，匆匆市场化，推向社会，只能变为政府“甩包袱”行为。
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