报告分析：2010年煤炭环境外部成本超五千亿
煤炭的环境外部成本有多大？
7月10日，环保部环境规划研究院发布的《煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究》报告（以下简称《报告》）指出：每吨煤环境外部成本204.76元，相当于当年煤炭价格的28％。其中煤炭燃烧带来的空气污染公众健康损失、矿区职工健康损失最大，分别为2117亿元、934亿元，占总外部成本的55％。
“此前，在2005年国际组织曾经发布过《煤炭的真实成本》报告。”能源基金会环境项目主任赵立建对21世纪经济报道表示，《报告》是我国首份由官方研究机构发布的煤炭环境成本分析报告。
“污染者付费是环境经济政策的基石，但是我国当前实施的环境经济政策还未能够完全实现这个目标。”《报告》主要负责人、环保部环境规划院研究员葛察忠分析，虽然有地方征收的煤炭可持续发展资金、全国征收的排污收费等政策，部分地实现了外部环境成本内部化，但远远低于煤炭的环境外部成本，占比还不到30％。
《报告》建议国家应尽快调节煤炭税费类型构成，增加合理反映煤炭环境外部成本的环境税费政策。
我国是世界第一煤炭消费大国。根据中国煤炭工业协会的统计，2013年我国煤炭产量37亿吨左右，消费量高达36.1亿吨，其生产和消费导致了煤炭资源的破坏和浪费、矿区所在环境持续恶化。
环境外部成本是按照不同空间范围对环境成本进行分类的结果，指由企业经济活动引起环境破坏，但破坏尚未作出货币计量，而无法加诸企业的那部分环境成本。
葛察忠介绍，结合煤炭生命周期过程与环境成本理论，《报告》将煤炭的环境外部成本定义为在煤炭开采、运输及使用过程中，造成的环境污染及对生态系统的破坏，且未被受益企业承担的那部分经济损失。
课题组通过多种污染损害评估方法进行分析研究，结果显示，2010年煤炭的环境外部总成本为5555.4亿元，相当于当年全国公共财政环保支出的2.3倍。
在所有环境外部成本核算项目中，大气污染造成的人体健康损失、矿区职工健康损失最大，三项总计 3051亿元， 占总环境外部成本的55％。 其次是林木生长量损失、农田减产、铁路运输环境污染、地下水资源破坏、水土流失等。
“上述估算为偏保守的估算。以健康损失为例，本研究主要采用人力资本法进行估算。如果采用支付意愿法来估算，对于同样的健康损失结局，估算的损失大概会是人力资本法的3倍。”葛察忠介绍。
从产业链的角度来看，在生产环节环境污染中，尘肺病患者社会生产力损失折算为吨煤成本为14.81元，占环境污染成本的48%，林木经济损失吨煤成本占生态破坏成本的比例最大，为16.40元/吨煤；在运输环节，铁路运输环境污染吨煤成本为27.28元，占运输成本的52%；在使用环节，燃煤造成的大气污染导致的人体健康损失吨煤成本占使用吨煤成本最大，为67.81元/吨煤。
2010年总成本为公共财政环保支出的2.3倍
环境成本内部化三种征税方案
“虽然煤炭定价已经市场化，然而价格构成仍然不合理，基本未反映环境破坏成本。”葛察忠强调。
《报告》建议，税收手段是实现环境成本内部化的工具之一，可以根据不同的目的，引入或实施不同的环境税种。
《报告》研究设计了污染排放税、生态保护税和资源税三种煤炭生产环节环境成本内部化政策方案。首先，通过对在煤炭开发全过程的污染排放征收污染排放税，可以促使煤炭生产企业进行污染治理，使环境污染损失成本内部化，由此对应的政策建议为“推进排污费改税”。
第二种方案为，通过对煤炭开采过程造成的生态破坏征收生态破坏税，可以弥补矿产开采活动对生态造成的破坏，纠正开矿等破坏生态系统行为的负外部性，由此对应的政策建议为“分步推进，最终建立完善的生态补偿税收政策”。
第三种方案为，通过为对煤炭资源耗竭代价和资源开发的生态环境成本征收资源税，体现国家对煤炭的所有权，修复治理煤炭开发引起的生态破坏和环境污染，促进煤炭开发环境外部成本内部化。由此对应的政策建议为“推进资源税改革，解决煤炭开发过程中的生态和环境问题。”
根据上述三种方案， 葛察忠介绍，《报告》也提出了煤炭生产环节环境成本内部化三步走的路线路。
第一阶段，到“十二五”末推进污染排放税改革，将煤炭开发使用的有关环节纳入污染排放税范围，初期主要考虑对COD、氨氮、SO2、NOx和重金属征税。推进煤炭资源税从量向从价计征试点工作，考虑在新疆、内蒙古、山西等资源大省启动试点。考虑到矿山生态回复与治理，推动生态补偿试点工作，加大地方政府财政资金投入和中央财政转移支付。
第二阶段，在“十三五”时期，推进出台生态保护税，争取清费立税；扩大污染排放税征收范围，对CO2排放征税。全面推开资源税的从量到从价计征改革。
第三阶段，在“十四五”时期，优化资源税税制，完善生态税，污染排放税对主要污染物全面实现征税。其中，污染排放税主要调控煤炭开发使用的污染排放行为，实现排放外部性成本的内部化；生态保护税主要调控生态恢复和损害行为，实现生态外部性成本的内部化；而资源税主要实现调控煤炭的可持续利用，反映煤炭代际机会成本。
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