扫清中国环保产业发展的制度障碍
在全球化背景下，中国的环保产业市场一直是开放的市场。对内，中国鼓励和扶持环保产业发展，进入环保产业门槛很低，同时从税收、信贷、外资、外贸等方面制定了许多鼓励和扶持优先发展的政策；对外，环保产业也被列为外商投资鼓励类范围。在我国，不论是政府、企业还是个人或家庭，对环境产品和服务的需求都很庞大，但这些需求大多只是潜在需求，并未转化为现实需求。因此，有效需求不足是当前我国环保产业发展的主要障碍。
环保市场有效需求不足的制度根源
既然环保产业发展障碍的根源在于有效需求不足，那么，有效需求不足的根源又在哪里呢？潜在需求为什么较难转化为现实需求？从制度角度来分析，政府的需求垄断、责任不明晰、政策不到位和政策实施机制“软化”等是中国环保产业市场有效需求不足的重要根源。
第一，政府的需求垄断。按照市场经济和公共物品理论，在一些市场失灵的领域，为发挥提供公共物品的作用，政府可以成为公共物品的需求方。但往往由于存在比经济利益更重要的其他原因，政府在提供公共物品时可能造成需求垄断。与供给垄断一样，这种需求垄断是不利于竞争的，会导致环保产业市场的扭曲。在城市环境基础设施和服务的需求方面，地方政府经常通过资质要求、认证要求、合作经营等措施以及如下途径实施需求垄断：一是对外资实行“超国民待遇”，排斥国内资本；二是为了保护当地企业利益，搞“地方保护主义”。例如，外地承包商如想承包本地的污水处理等工程，首先必须获得当地的建设资质，而且必须与当地企业联合投标。由于“超国民待遇”和“地方保护主义”的存在，环保产业市场极不规范，产品质量得不到有效监督。有些地方虽然招投标政策齐全，但在具体操作方面受到行政干预，实际形同虚设。政府的这种需求垄断与企业的供给垄断相比，具有更大隐蔽性，造成的市场失灵或无效市场更严重。
第二，政府责任不明晰。从中央政府和地方政府的关系来看，法律没有对中央政府和地方政府各自的环境管理和促进环保产业发展的职责范围做出明确规定。地方政府拥有的权限经常和中央政府几乎完全同构，导致职能“越位”、“同位”、“缺位”、“错位”等问题。这一方面严重削弱了中央宏观调控能力，另一方面也遏制了地方作用和积极性的发挥。中央各部门之间在环保产业管理方面，责任也不明晰。根据国务院对各部门的最新“三定”方案，国家发改委负责综合协调环保产业和清洁生产，促进有关工作，环保部负责指导和推动循环经济、清洁生产和环保产业发展。在环保执法方面，环保部的职能定位是环保执法监督，但由于相关权力过于分散，如发改委负责环保产业、水利部负责水资源保护、林业局分管森林生态保护、海洋局分管海洋环境保护，等等，环保执法常面临着有责无权的尴尬，致使各部门对环保产业需求处于垄断状态而缺乏监督。
第三，政策不到位。政府和企业对环保产业的需求需要市场，但又缺乏政策保障，缺乏从法律层面或政策层面对政府、企业等环保产业需求者以及环保产业经营者的权利、义务和利益的明确界定。主要表现在：一是环境基础设施的产权制度没有建立，缺乏相关政策，没有将城市环境基础设施变成价格排他的准公共物品，环保产业经营者的法人地位不明晰；二是相关收费政策不完善，没有完全按照“污染者付费”、“投资者受益”的原则建立相应的收费政策，目前的收费标准普遍偏低，而且实施效果差；三是相关税收、土地、用电以及财政等扶持力度不够，等等。以上政策的不到位，就很难将污染治理的潜在市场转变为现实需求。
第四，制度实施机制不健全。除政策不完善外，中国环保产业制度的实施机制也不健全。一方面，由于违约成本较低，致使我国环保产业制度实施机制在一定程度上“失效”。例如，由于惩罚成本远远低于排污成本，致使许多企业受利益驱动，将污染治理设施作为应付领导或环保部门检查的“样子设施”，造成比“无法可依”情况更糟的“有法不依”的现实，偷排漏排现象屡禁不止。另一方面，由于制度实施者与排污者存在事实上的利益趋同关系，执法者常常成为违法者的“从犯”或“纵犯”，致使制度实施机制“软化”。
此外，环境意识和维权意识薄弱、受传统价值观念影响等，与环保产业市场发展存在的矛盾也比较严重。
经过二十多年的努力，我国的环境宣传教育工作具备了较为牢固的思想基础，公众的环境意识有了较大提高，表现在室内环境产品和服务的需求量日益增长。但由于受“各人自扫门前雪”、“事不关己、高高挂起”等传统价值观念的影响，加上我国目前还缺乏环境维权的法律和制度环境，这种环境意识还只是停留在个人或家庭需求的层次上。于是，环境意识和维权意识薄弱及受传统价值观念影响与环保产业市场发展存在严重矛盾，而且在很长时间内可能都得不到化解。
促进中国环保产业发展的对策建议
有效需求是完善市场形成的必要条件。为促进环保产业快速发展，目前政府急需做的，是如何通过体制改革与创新，将潜在需求激活为有效需求、转变为现实需求。
首先，明晰政府职责，从根本上解决制约环保产业发展的体制障碍。在完成环境保护目标、保证环境质量方面，政府必须发挥主导作用。在环保产业市场上，政府应明晰自己是主要的需求方。只有这样，才能将潜在环保产业需求转变为现实需求，才能让现在的政府和企业失灵市场转变为完善市场或至少是准完善市场。一是要科学划分中央政府与地方政府的环境管理职责，进一步分清中央政府与地方各级政府的权限，找出职责的合理边界和权限的合理比例。一方面，要充分认识到中央政府能力的“有限性”而非“全能性”，适当发挥地方政府的主动性和能动性。例如，水体污染控制、污水处理和废物处置可以完全交由地方来做，而中央环境保护主管部门负责跨界污染问题的处理。同时要注意，这些职责和权限要制度化，应以法律的形式予以体现。另一方面，为减少或消除个别地方政府的“寻租”机会和地方保护主义的影响，避免管理“缺位”，应将一定的环境许可权限等级提高。二是明晰政府和企业在环境治理中的责任，分清主体。三是建立透明和有效的监督机制，强化政府的监督职责和权利，包括加强中央环保机构对地方环保机构的监督、相关行政部门对企业的监督，防止出现新的垄断。
其次，完善和整合相关政策，解决环保产业的法律保障问题。中国已经初步建立了环境保护法律和政策体系，但仍欠完善。从根本上促进环保产业的发展，就是要从法律和政策方面明确需求和保证需求。应在现有法律法规和政策基础上，适时完善和整合相关政策，制定相关标准和政策。在完善和整合相关环境管理政策时，要注意处理好几个关系：一是处理好环境产品和环境服务的关系，要将二者统一考虑，而非分别出台政策；二是处理好部门单项政策与国家总体政策之间的关系；三是处理好国内政策与对外政策之间的关系，既不能对外资搞“超国民待遇”，也不能实施“地方保护主义”；四是所制定出的经济政策，要能处理好政策实施成本与企业污染治理成本和利润之间的关系。
再次，加快制定和完善环境信息公开的法律法规，为公众参与环境监督创造条件。公众参与环境监督，是使环保产业潜在需求转变为现实需求的重要途径。在鼓励公众参与环境保护方面，我国已进行了积极探索，例如，实施有奖举报等经济激励措施和信息通报制度。各地应在这些经验基础上，开展制度实施成本较低的信息公开化工作。环境信息公开化是公众知情权得以实现的前提，只有在获得知情权的基础上才能谈环境监督权、环境索赔权和环境议事权。环境信息公开必须有法制保障。应在推行电子政务的《政府信息公开法》基础上，继续完善和修订《环境信息公开办法（试行）》以及制定其他条例。部分地区在环境信息公开化方面已经进行了一些有益的尝试，可先行动起来，在总结经验的基础上制定地方“环境信息公开”法规。
作者：环境保护部环境与经济政策研究中心
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