建立排放标准的评估更新机制
和谁对话？
宋国君，1962年生，经济学博士，现为中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授，博士生导师，环境政策与环境规划研究所所长。主要研究领域包括:环境政策分析、评估和设计；环境与自然资源经济学研究；环境管理研究；环境规划研究等。
为什么对话？
污染物排放标准的实施情况如何直接决定着环境保护工作开展的成效。我们想知道，当前的污染物排放标准设计状况如何？实施现状如何？理想的污染物排放标准实施是怎样的？相对于广泛使用的排污收费制度，排污许可证制度有什么优势？
宋国君怎么说？
应建立污染物排放标准评估和更新机制，以排放标准作为更严谨的技术选择淘汰机制，推动环境保护技术进步。污染物排放标准需要确定匹配的排放监测方案。排污许可证制度的优越性在于管理过程的规范性，其中，监测和处罚环节尤其重要。
对话人 宋国君 中国人民大学环境学院教授
焦点关注： 我国污染物排放标准设计状况
关键思路 技术进步原则有所体现，但缺乏评估和更新机制
记者:俗话说得好，“没有规矩不成方圆”。污染物排放标准就是环保工作中的规和矩，设计一套好的标准非常重要。请问，我国当前的污染物排放标准设计状况如何？
宋国君:目前，在我国污染物排放标准中，技术进步原则有所体现。以《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223－2003)为例，规定了烟尘、二氧化硫、氮氧化物最高允许排放浓度、烟气黑度限值和全厂的二氧化硫最高允许排放速率、监测方法等。在其他的环境保护标准中，配有《建设项目竣工环境保护验收技术规范火力发电厂》(HJ/T255－2006)、《火电厂烟气脱硫工程技术规范石灰石/石灰－石膏法》(HJ/T179－2005)、《火电厂烟气脱硫工程技术规范烟气循环流化床法》(HJ/T178－2005)，适用于火力发电厂建设项目竣工环境保护验收工作的各项技术要求和烟气脱硫工程的规划、设计、评审、采购、施工及安装、调试、验收和运行管理。只有这样，才能从整体上达到污染控制的目的。
钢铁行业也是如此，除了《钢铁工业水污染物排放标准》(GB13456－92)之外，也有一系列对应的清洁生产标准。
在机动车尾气污染物排放标准中，除了各类车型的污染物排放限值及测量方法之外，还有多种发动机标准、车用汽油有害物质控制标准、汽油车简易瞬态(稳态)工况法排气污染物测量设备技术要求、发动机与机动车系统性能技术要求等。这些都体现了排放控制的非末端性和先进性。
但是，我国污染物排放标准缺乏评估和更新机制。根据污染物排放标准的实际更新情况来看，中国污染物排放标准的更新时间间隔差异较大；标准更新本身没有常态的反馈机制，更新的时间间隔较随意。
事实证明，单纯依靠行政手段关闭生产线、淘汰“十五小”等不是治本的好办法。有关部门应建立污染物排放标准评估和更新机制，以污染物排放标准作为更严谨的技术选择淘汰机制，推动环境保护技术进步。
记者:一个理想的污染物排放标准应具备哪些要素？
宋国君:首先是针对性，依据污染源排放控制边际成本(或效益)差异分类分级，明确标准适用的行业、设备；其次是合适性，多数污染源有能力做到达标排放，并且是从容易控制、成本低逐渐过渡到成本高的污染源，实现边际减排；再次是确切性，有确定的监测方案，保证排放状况有依据、可核查；还有可执行性，有实施方面的规定，有实施手段，可以处罚并制止违反者；最后是促进技术进步，依据技术水平制定，可以精确、合理地将一定水平下的技术自然淘汰，推广新技术。
焦点关注 监测方案实施现状
关键思路 对监测频率、数据的应用性、监测成本、受众反馈、时空尺度等缺少考虑
记者:污染物排放标准的实施需要监测的配合，有时环境执法受制于监测数据不全而事倍功半，给了污染者以可乘之机。您认为我国目前的监测方案实施现状如何？
宋国君:有的达标判定依据较严谨，但总体来说不尽如人意。举例来说，工业企业污染源“全面达标”验收监测包括这样几个环节:现场调查、采样点布设、质量控制、原始记录、结果评价、监测报告中的信息量及声明和监测结束后的资料保存。目前污染物排放监测只是根据污染物排放标准简单地进行监测和记录。因为监测数据仅能代表监测当时的排放状况，用监测频次较低的数据代表污染源长期的排放状况是有问题的。另外，工业生产本身波动较大，再加上人为因素对监测结果的影响，根据当前的监测规范、频率和监测能力，可以得出当前的达标排放处在“初步达标”排放阶段。
以《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223－2003)及其对应的采样、分析方法和连续监测技术规范为例。标准文本已对火电厂的污染物控制做出较明确的要求，包括适用对象、时段、区域、厂原料、排放速率及参数、浓度限制等，在监测方法中，注明了适用于标准的采样、分析方法和连续监测技术规范。其中，《固定污染源烟气排放连续监测技术规范(试行)》(HJ/T75—2007)对连续监测系统的主要技术指标、检测项目、安装位置、调试检测方法、验收方法、日常运行管理、日常运行质量保证、数据审核和上报数据格式等均有规定，尤其是对有效数值、缺失数据的处理有严格的规定。因此，连续监测的达标判定依据较严谨。但是，在《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》(GB/T16157—1996)中，其规定的采样工况为“正常运行状态”。如果所用的监测方法为非连续监测，未说明非正常运行状态下的监测方案或数据处理方法，那么结果判定就可能出现误差。这一问题在其他污染物排放监测中具有普遍性。
另外，我国污染物排放标准实施中的监测方案主要依据科学研究，对监测频率、数据的应用性、监测成本、受众反馈、时空尺度等缺少考虑，还有污染处理设施的正常运转、排污单位守法记录等也应纳入监测方案中，来印证最后的监测结果是否合理。这些研究还很缺乏。
记者:那么，一个匹配的监测方案应该是什么样的？
宋国君:目前，中国的污染物排放标准只提出监测规范是不够的，需要确定匹配的排放监测方案，包含监测成本、监测频次、生产和污染处理设施非正常运行时的数据处理、排污单位的守法记录等。监测方案没有先进、落后之分，不一定“一刀切”式地要求所有地方或企业采用统一的监测方案。采用什么样的监测方案取决于费用效益，取决于地方政府或企业的承受能力，具体实施可以纳入排污许可证中。
焦点关注 理想的污染物排放标准
关键思路 监测方案的确定性、合适性；实施手段的保障性；较好的实施效果和较高的实施效率；实施效果的持续改进性
记者:污染物排放标准不仅要设计得好，还要实施得好。请问该如何评估污染物排放标准实施的效果，理想的污染物排放标准实施是怎样的？
宋国君:一是监测方案的确定性、合适性。监测方案是达标判定的依据，政府相关部门对不同污染物排放标准所涉及的监测方案，包括监测主体、对象、范围、频次、数据代表性等，都应有明确规定，来说明污染物排放初步达标或连续达标排放的判定要求。监测方案对监测精确程度的要求，应当与其实施的成本效益相对应，并随社会发展不断改进。监测方案一旦确定，由于监测方案改进导致的排放数据变化应可以被识别和解释。在这样的前提下，以监测数据评价污染物排放标准实施效果才具有合理性和说服力。
二是实施手段的保障性。需要配套制度作为污染物排放标准的执行手段，这些制度应保障污染物排放控制的确定性、有效性、公平性和持续改进性，如排污许可证制度。
三是较好的实施效果和较高的实施效率。环境质量改善、落后技术淘汰和先进污染防治技术推广，是污染物排放标准实施的最终目标，以此来说明总体的实施效果。实施效率则以排污者能否以合理的成本、较好地遵守污染物排放标准来判定。
最后是实施效果的持续改进性。需要建立污染物排放标准实施的评估机制，对排放限值的合适性，以及执行过程和实施效果中反映出的问题做出及时修正。
记者:排污许可证制度是对污染物排放标准实施保障性较强的制度，完善的排污许可证制度应包括什么？相对于广泛使用的排污收费制度有什么优势，实施现状如何？
宋国君:完善的排污许可证制度包括许可证的申请、发放、审核、监测、管理、处罚及评估等一整套规范。国际上，普遍将排污许可证制度作为排放控制的重要手段，而且成效明显。排污许可证制度的优越性在于管理过程的规范性，其中，监测和处罚环节尤其重要。
在推动环境质量改善方面，排污许可证制度有优势，因为它是以排放标准为依据的。严格来说，排污许可证与排污收费不应简单类比，因为前者体现的是污染控制，后者体现的是资源环境价值与成本。
根据环境保护部对排污许可证实施情况的调研，目前我国排污许可证制度实施的总体效果并不理想，主要表现在:各地发证工作整体上进度相对缓慢；企业对排污许可证不够重视，在环境监管上对违证排污企业缺少有力的惩治，其作用和影响有限；在个别地区，排污许可证的实施基本上未对改善区域环境质量起到直接作用。
记者:您认为排污许可证制度实施现状如此，主要是技术上的限制，还是制度上的不完善？
宋国君:排污许可证制度实施效果不理想，首先是法律地位的缺失和专门法规的缺乏。许可证制度没有命令控制手段的基本条件，立法工作需要进一步跟进；其次是监控技术规范和方案缺乏。目前很多地区的环境监测达不到“全面达标”的监测标准，监测工作存在困难，无法严格实施污染物排放标准，这需要加大投入，设计合理、匹配的监测方案，才能增强对违法排污者的威慑力。
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