解读：区域大气污染联防联控机制路线图
如今，我国大气污染特征发生了重要转变，呈现出污染复合型和影响区域性的特点。这种转变在工业化水平与城市化程度较高的城市群地区表现得尤为明显。由于城市群地区资源、能源消耗巨大，大气污染物排放集中，使得重污染天气常常在区域内大范围同时出现，呈现突出的区域性特征；此外，排放量巨大的一次污染物在距离较近的城市之间输送、转化、耦合，导致细粒子浓度、臭氧浓度、酸雨频率与灰霾频率不断增大，这些问题单靠各城市自身的力量、各自为政的环境管理方式已难以有效解决，亟须打破行政区划限制，采取联防联控措施，统筹环境资源，严格落实责任，形成治污合力。
环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这为《大气污染防治法》修订时增设专门的区域大气污染联防联控条款做好了铺垫；同时《指导意见》的特色是硬性规定与软性导向相结合，有利于发挥各地的积极性和灵活性，为日后在《大气污染防治法》中制定符合中国国情的制度和机制奠定了基础。
域大气污染联防联控机制的科学内涵
区域大气污染联防联控是指以解决区域性、复合型大气污染问题为目标，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内的省、市之间从区域整体的需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的。从这个概念出发，区域大气污染联防联控机制包括4个方面的内容:主体机制、目标机制、运行机制和保障机制。
区域大气污染联防联控的主体机制。主体机制是指关于区域联防联控主体范围的确定以及主体进入、退出等涉及联防联控主体问题的原则和制度体系的总称，其核心是解决“谁是联防联控主体”和“怎样确定联防联控主体”的问题。
近年来，京津冀、长三角、珠三角等区域每年出现灰霾污染的天数达到100天以上，广州、南京、杭州、深圳、东莞等城市灰霾污染更为严重；东部地区大气能见度与20世纪60年代初期相比，下降了约7公里~15公里。区域性大气污染不仅发生在京津冀、长三角、珠三角等重点区域，在辽宁中部、山东半岛等区域也时有发生。鉴于“三区六群”区域大气污染问题的突出性和严重性，可将这些地区作为实施区域大气污染联防联控的先行区域。
除此之外，从一般意义上来看，每一个大区域下的子行政区之间均可根据经济合作纽带关系、地理区位关系、污染问题分布关系等因素来进行组合。这种组合需要具备以下条件:首先，地缘关系上各地相邻，跨区域交叉污染比较严重，在特定的地理条件和气象条件下，大气污染物排放在一定的空间尺度上扩散和累积，使得一定区域的大气污染问题与污染特征趋同，在这种条件下区域联合污染控制与环境质量管理是实现污染控制费用有效性的可能途径之一；其次，受地缘关系和经济产业链的影响，各地在经济上的交流与合作全面而广泛，这些合作可作为环境管理的纽带，为环保合作提供互信基础。“三区六群”之外其他区域的大气污染联防联控工作，应根据社会、经济、环境协调发展的实际需求，有针对性地组织开展。
区域大气污染联防联控的目标机制。目标机制是指确保区域空气质量管理合作关系具备符合实际、协商一致、有效的目标。
由于区域大气污染问题主要包括酸雨、灰霾天气、细颗粒和臭氧超标等问题，因此，区域大气污染联防联控的主要目标为降低细颗粒和臭氧的整体浓度水平到适当值。除此之外，为达到预先设定的区域环境空气质量目标，还需同时制定具体的污染物排放控制指标。
区域大气污染联防联控目标值的确定需遵循以下原则:第一，要考虑消除大气复合污染的危害，保障人体健康与生态系统的安全，满足民生的基本环境需求；第二，区域大气污染控制目标的制定和实施，还应兼顾经济可行性、区域社会经济发展的实际需求以及民众对于环境及其他各方面的现实意愿。
区域大气污染联防联控的运行机制。运行机制是指为了保证合作既定目标的实现所建立的包括区域大气污染联防联控所需要的要素、合作规则以及具体运行组织、规则和程序的体系，强调联防联控具体运作的可操作性和过程的低成本。
区域大气污染联防联控的运行机制可概括为“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”。首先是统一规划，即针对区域空气质量状况和污染特征，组织编制区域大气污染联防联控规划，统筹考虑区域环境承载力、排污总量、社会经济发展现状、城市间相互影响等因素，科学地确定区域环境质量改善目标、污染防治措施和重点治污项目，并制订年度实施计划；其次是统一监测，即推动区域空气质量监测网络建设，提高区域空气质量监测能力，重点加强酸雨、细颗粒物、臭氧等空气质量监测，并实现区域监测信息共享；第三是统一监管，即加强区域重点污染源在线监测系统建设，加大区域环境执法力度，组织开展区域大气污染专项整治活动，实现重点企业全部安装在线监测装置并与环保部门联网；第四是统一评估，建立联防联控工作评估考核体系，对区域大气污染防治工作进展情况进行监督考核，并将考核结果向社会公布，对于未按时完成规划任务且空气质量状况严重恶化的城市，将出台严格的空气质量管理奖惩措施；最后是统一协调，即建立跨行政区的大气污染联防联控协调组织机构，加强区域大气污染防治的组织领导和协调配合，形成区域治污整体合力。
区域大气污染联防联控的保障机制。保障机制是指为保障城市合作的稳定、顺利进行，在其他一切具体运行机制的基础上建立的一套明确的制度与技术保障体系。
区域大气污染联防联控的制度保障体系包括:重点行业环境准入制度、区域总量控制政策、产业布局和结构调整政策、多种污染物协同控制政策、企业环境信息公开制度、上市企业公司环保核查、生态转移支付以及空气质量改善明显地区的激励机制等政策手段。区域大气污染联防联控的技术保障体系包括区域大气污染监测网络建设技术、区域大气污染源清单技术、区域空气质量模拟系统、大气污染损害识别与评估技术、环境改善的费用与效益分析和评估技术等。
我国区域大气污染联防联控的现状与问题分析
目前，我国东部经济发达的京津冀、长三角、珠三角地区已经意识到保持区域共赢的最佳途径就是在各方面(包括环境)深化区域合作，整合区域资源，并先行先试地将这种理念实际运用于奥运会、世博会以及亚运会空气质量保障工作当中，取得了显著的成效。例如，为确保北京奥运会空气质量达标，经国务院批准，环境保护部与北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、山东省等6省(自治区、直辖市)以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，成立奥运空气质量保障协调小组，实行统一规划、统一治理、统一监管。在获取大量外场观测、源排放等数据的基础上，利用数值模拟技术，系统分析污染特征，并经过与周边地区的共同探讨和磋商，共同组织制定、共同实施了与北京市措施相配套的周边省(区、市)措施，最终实现空气质量全部达标，空气质量明显优于2007年同期水平。而国内其他城市群区域，大都由于经济发展水平等各方面因素尚未对区域大气污染联防联控机制进行实质性尝试。
需要指出的是，现有少数几个标志性案例均属于为某项重大活动空气质量保障而进行的“运动式、风暴式”执法。以重大活动举办作为契机应对区域大气污染，可能导致过分依赖临时性的措施，而忽略区域联动长效机制的建设，这样不利于区域大气污染防治的持续运行。针对奥运会、世博会和亚运会这样的历史性盛会建立起来的区域环保联防联控机制虽然具有标本意义，但毕竟带有时间和地域方面的局限性，在大型会展过后临时性控制方案的解除极有可能导致大气污染的回升。要真正建立区域环境治理的长效机制，还需要探究更多有关环境污染物扩散的规律，以及适用于各区域、具备操作性的区域联防联控机制与制度。而从目前国内城市群应对大气复合污染的整体情况来看，普遍缺乏对于混合型及氧化型大气污染的统一防控技术架构和防控管理机制。
“十二五”期间我国区域大气污染联防联控实施路线图
根据《指导意见》的要求，到2015年，我国将建立起区域大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。然而，区域大气污染联防联控机制的建立与发展，是一个循序渐进、不断完善的过程，不能一蹴而就。在“十二五”期间，应以京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等典型区域的大气污染防治为重点，推进区域大气污染联防联控工作，在不断总结经验的基础上，逐步扩大范围，在其他区域逐步推广与实施。“十二五”期间的区域大气污染联防联控工作，可划分为3个阶段:
第一阶段:2011年。这一阶段的工作重点可概括为3个方面:第一，构建重点区域大气污染联防联控协调机制。跨省(直辖市、自治区)的重点区域，应在全国环境保护部际联席会议制度下，不定期召开由有关部门和相关地方人民政府参加的专题会议，协调解决区域大气污染联防联控工作中的重大问题；其他重点区域的大气污染联防联控工作，应由有关各地人民政府在共同的上级人民政府组织协调下开展。
第二，制定重点区域大气污染联防联控规划。环境保护部会同国务院各有关部门以及重点区域各有关省(区、市)人民政府，编制重点区域大气污染联防联控规划，明确重点区域空气质量改善目标、污染防治措施及重点治理项目。并于2011年年底前，完成规划的编制和报批工作。
第三，建立区域空气质量监测评价体系，完善相应的科学决策支持体系。加强重点区域空气质量自动监测站能力建设，增加和优化区域空气质量监测点位，建立区域空气质量监测网络以及信息交流与信息管理体系，加强对臭氧、细颗粒物(PM2.5)、挥发性有机物(VOCs)、有毒有害废气特别是汞等污染物的常规监测，并逐步将其纳入区域空气质量评价指标，在此基础上，搭建区域大气污染事故预报、预警和应急响应平台；同时，针对重点区域编制动态、可视化的区域大气污染源清单，构建具有公信力的多尺度、多污染物的空气质量模拟系统以及区域空气质量模型，开发大气污染的损害识别与评估技术、环境改善的费用与效益分析评估技术，为区域大气污染防治提供技术支撑。在2011年年底之前，“三区六群”地区应初步建成布局合理、技术规范、数据有效的区域大气污染立体监测网络，实现区域内各行政区间日常监测数据的交流与通报。
第二阶段:2012年。这一阶段的工作重点有两个方面。首先，加强区域环境执法监管。环境保护部要会同有关地方和部门确定并公布区域内重点企业名单，开展区域大气环境联合执法检查，集中整治违法排污企业。各地环保部门应加强对重点企业的监督性监测，并推进其安装污染源在线监测装置。到2012年年底前，重点企业应全部安装在线监测装置并与环保部门联网。
其次，建立完善区域大气污染联防联控的评估考核机制。环境保护部要会同有关部门对重点区域大气污染联防联控工作情况进行评估检查，每年对区域大气污染联防联控规划落实等情况进行跟踪分析，对区域大气污染防治重点项目完成情况、城市空气质量改善情况等进行考核，并将考核结果作为城市环境综合整治定量考核的重要内容，每年向社会公布。对于未按时完成规划任务且空气质量状况严重恶化的城市，严格控制其新增大气污染物排放的建设项目。
第三阶段:2013年~2015年。这一阶段的主要工作为抓紧制定、完善区域大气污染联防联控配套政策体系与管理机制，重点内容如下:
第一，设立重点区域内重点行业的大气污染特别排放限值，实施区域环境影响评价，严格环境准入制度。
第二，建立重污染企业退出机制以及相应的转移支付制度、各类支持性政策措施，建立产业转移环境监管机制，加强产业转入地在承接产业转移过程中的环境监管。
第三，实施重点区域煤炭消费总量控制制度，严格控制燃煤污染，大力推广清洁能源，积极发展城市集中供热，加强能源的清洁利用。
第四，实施重点区域二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘和挥发性有机物总量控制制度与排放许可证制度。
第五，建立城市分级管理制度，对于重点区域内空气质量未达到二级标准的城市，应当制订达标方案，确保按期实现空气质量改善目标，对于空气质量已达到二级标准的城市，应制订空气质量持续改善方案，防止空气质量恶化。
第六，强化高耗能、高污染行业差别电价政策，严格火电、钢铁、水泥、电解铝等行业上市公司环保核查，积极推进主要大气污染物排放指标有偿使用和排污权交易工作。
第七，推进重点企业环境信息公开制度，要求区域内的重点企业必须公布其污染物排放信息以及企业相关环境行为信息。
第八，制定区域机动车污染控制联动政策，实施区域内统一的各类机动车尾气排放相关管制标准和油品质量标准，防止机动车污染的转移，推进机动车旧车淘汰的补偿和激励政策，制定区域机动车总量控制政策。
第九，完善区域生态补偿政策，制定对空气质量改善明显地区的激励政策，针对违规城市和企业，实施“区域限批”和“行业限批”制度，推动区域内各城市、重点企业履行大气污染联防联控的责任与义务，改善区域环境空气质量。
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