湘江治理怎样做好制度创新？
肖建华
编者按
湖南省将湘江作为“两型”社会建设的突破口并推行湘江治理新政。制度创新是湘江治理新政中的关键所在。目前，湘江治理新政已取得初步成效，总结湘江治理新政中的制度创新经验，展望未来制度创新的路径，将对提升地方政府流域环境治理能力提供启迪和借鉴。本版今日刊登湘江治理新政制度创新的理论文章，以飨读者。
长株潭城市群自2007年底获批全国资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区以后，湖南省将湘江作为“两型”社会建设的突破口并推行湘江治理新政。而湘江治理新政的关键就在于制度创新。
治理新政的关键在于制度创新
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要建设资源节约型和环境友好型社会，使人类社会打上资源节约和环境友好的烙印，其根本的要求就是要对社会发展各项制度进行全面创新。鉴于此，长株潭城市群“两型”社会建设中湘江治理新政的关键在于体制和机制的创新。
进入20世纪以来，生态环境危机问题已逐渐由区域性问题变为全球性问题。马克思主义经典作家深刻地认识到生态危机中包含着社会危机，生态问题并不是简单地发生在人与自然之间，其中尖锐的冲突是人们之间的利益分化和利益对抗。因此，只有改变人与人之间不合理的社会关系，才能解决人与自然的对抗。变革生产方式与社会制度是解决人与自然、人与人、人与社会之间矛盾的根本途径。马克思指出:“需要对我们的直到目前为止的生产方式，以及同这种生产方式一起对我们的现今的整个社会制度实行完全的变革。”
正是人类在长期处理人与自然关系的实践中逐步认识到了产生资源环境问题的根源是人类本身的社会制度，从而提出了解决资源环境问题必须建立资源节约型和环境友好型社会的重要战略思想。而要建设资源节约型和环境友好型社会，使人类社会打上资源节约和环境友好的烙印，其根本的要求就是要对社会发展各项制度进行全面创新。
新制度经济学的创始人、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯认为，制度是一个社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些规制，其目的是对人的行为予以规范和约束，使其按照预定的目标行事。制度可以有效规范和激励人们的行为，但制度和社会发展并不总是同步的，已有或正在运行的制度并不总是能促进社会发展，当制度对社会发展起阻碍作用时，人们就应该自觉进行制度创新。在亚太地区乃至全世界，日本是通过改变经济增长方式实现经济增长与环境保护双赢的国家。日本为治理环境与转变经济发展方式主要采取技术对策和制度建设两种途径，而制度建设对技术进步产生极强的导向与保障作用。
2007年12月，长株潭城市群与武汉城市圈被确定为国家建设“两型”社会的综合配套改革试验区并开展试点工作。经过近3年的摸索，“两型”社会的建设已取得初步成效，但受传统体制机制的束缚，建设进展不容乐观。因此，长株潭城市群与武汉城市圈“两型”社会建设，虽然涉及到许多方面，但根本的途径在于依靠制度创新来推进“两型”社会建设，即通过制度建设，来形成节约资源、保护环境的制度体系、体制和有效运行机制。资源节约型和环境友好型社会建设要求改变传统的经济发展方式，而改变经济发展方式的关键在于体制和机制创新。鉴于此，长株潭城市群“两型”社会建设中湘江治理新政的关键在于体制和机制的创新。
治理新政中的制度创新探索
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新政中进行了诸多制度创新探索，包括流域产业退出、转型或创新，流域同防同治，市场型环境政策工具和强化地方政府环保部门执法权力等探索。
近年来，长株潭城市群“两型”社会建设中湘江治理新政在体制和机制方面进行了诸多的创新探索。
1.流域产业退出、转型或创新的探索。湘江重金属污染治理从规范流域内的人类活动着手，调整流域产业结构，从源头上控制整个流域的污染物排放量，使其保持在水环境承载力的范围内。湖南在产业退出或产业转型和升级方面进行了探索:长沙大河西先导区凡是产业退出的企业均可获得相应的二氧化碳补偿资金；在株洲市规划局公布的清水塘地区远期发展规划中，传统的冶炼、化工、建材企业在逐步的产业结构调整中将淡出清水塘经济发展的舞台，取而代之的是新能源汽车、轨道交通、航空工业、环保制造业、物流等多项物耗能耗低、产出高的新型产业。
加快经济发展方式转变，推进“两型”社会建设，是抢占新一轮制高点、提升湖南长远竞争力的关键所在。湖南将以新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化为基本途径，切实走出一条有别于传统模式的新型工业化、城市化发展新路，开创科学发展、富民强省新局面，为推动体制改革、科学发展提供示范、积累经验。
2.流域同防同治的探索。为扭转湘江流域边治理边污染的尴尬局面，湖南省委、省政府一方面加大专项整治力度，另一方面积极探索流域同防同治，改变“单兵作战”的局面。湖南省先后通过实施了《长株潭环境同治规划(2006~2010)》、“湘江流域水污染防治三年行动计划”、《湖南省人民政府湘江流域水污染综合整治实施方案》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》。以长株潭为重点，湘江污染整治进入多部门配合、核心城市同防同治的新时期。在制度的设计中，湘江流域管理委员会由省里主要领导负责，流经8市的市长都是成员，并签订责任状，实行一票否决。
3.市场型环境政策工具的探索。基于市场的政策工具越来越受到重视，在许多国家正以不同的形式逐步得到实施，这是当今世界环境管理制度的一个潮流。长株潭城市群在资源产权交易、排污权交易、环境税费改革、污染责任险、生态补偿等环境经济政策改革方面获得全国率先试点权。
2008年11月28日，长沙环境资源交易所正式成立。2010年6月，财政部、环境保护部正式批准湖南省开展排污权有偿使用和交易试点。随后，湖南省政府发布了主要污染物排污权有偿使用和交易的暂行办法，并出台了排污权有偿使用和交易的实施细则。省环保厅从2010年开始组建省主要污染物排污权储备交易中心，各市州环保局组建市州主要污染物排污权储备交易所。
湖南省近几年还开展了环境污染责任保险，将湖南环境污染风险较大的化工、有色、钢铁等行业的18家企业列为首批试点企业。
4.强化地方政府环保部门执法权力的探索。
2009年，湖南省机构改革很多部门都还没准备到位，湖南省环保局就已经顺利升格为厅，成为省政府的组成部门。环保厅除了延续经年的罚款、停产整顿、关闭等常见的行政手段外，最有力的利剑就是“区域限批”。随着国家和省财政对于环保项目补贴和投入的增加，环保项目批复也成为省环保厅一项重要的权力。
治理新政中的制度创新路径
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湘江治理新政的制度创新包括:完善流域治理中的市场机制和多元化的服务供给主体，加强流域内政府间的协商合作，建立流域内政府与企业的合作伙伴关系，创新流域管理的公众参与机制等。
当前我国流域治理以科层治理机制为主，并存在行政分割、部门间协同度低、公众参与水平低下等诸多缺点，必须推进流域治理机制由政府单边的科层治理机制向多元参与的多中心合作治理机制转变。因此，从科层机制走向流域多中心合作治理机制将是长株潭城市群“两型”社会建设中湘江治理新政中的制度创新路径。
1.完善流域治理中的市场机制和多元化的服务供给主体。未来湘江治理新政中除了进一步完善上述市场型环境政策工具的改革外，还应逐步完善自然资源价格的形成机制。通过对资源价格的正确定价，引导社会资金进入与“两型”社会建设密切相关的循环经济和低碳经济产业，逐步形成绿色消费的大环境。同时应建立以水权、林权为重点的多元化资源产权交易市场，促进资源所有权和经营权的市场化。除此之外，未来湘江治理，在积极利用传统融资方式的基础上，应该进一步完善“以电养水”制度、水价形成机制、“用水者付费和污染者付费”制度，创新金融支持政策，高度重视和充分发挥、利用资本市场的融资功能，通过股票、债券、信托、基金等产品加大直接融资力度。
未来湘江治理，政府环境公共服务供给中应借鉴发达国家公共服务提供的多种组织形式，建立主体多元化的环境公共服务供给的有效方式。在市场机制和多元主体模式中，应该探讨哪些环保服务由政府直接提供或政府自己去做更有效，哪些环保服务政府采用社会化的方式更有效(如生活垃圾、固体废弃物处理等)，哪些服务政府付费购买更能保证质量(如污水处理技术、生态能源技术)，哪些服务交由市场、政府只负责监管更有效率(如生态农业技术推广等)。
2.加强流域内政府间的协商合作。湘江流域污染治理在中央支持下，应该强调省协调、市为主，通过建立健全8市政府间合作的机制体制、组织框架，突出和加强市级政府间或与其他组织间的协调与合作。湘江流域政府间协商合作机制的建设已做出了一些制度安排，明确了相应的合作方式。但现有的合作形式主要是会议制度或单项合作机制，存在可持续性不足的问题。
国际经验表明，区域一体化进程中区域合作的情况与是否有完善的法律制度保障是直接相关的。湘江流域政府间协商合作机制是基于长期合作与信任而形成的“社会资本”，在不确定性因素以及机会主义倾向等的作用下，往往非常脆弱。如果没有强有力的制度约束机制，合作治理将难以成功。因此，加快立法创制，建立科学规范的制度约束机制，是关系湘江流域污染治理成败与否的关键。因此，湖南省应充分借鉴世界各国经验，尽快以法律法规形式进一步明确湘江流域管理委员会的水行政管理权限和执法地位，加强湘江流域治理的组织机构建设。同时流域内政府间应在环保联动机制、产业合作机制、生态补偿机制、基础设施共建共享等机制方面进行创新探索。
3.建立流域内政府与企业的合作伙伴关系。企业是环境污染的主要来源，也是环境治理的基本单位。美国从20世纪90年代，开始推行一系列的自愿性伙伴合作计划，环境管理模式也从强制性转变为鼓励性模式，鼓励企业超越现行的环境规定和标准，取得更佳的环境表现。日本环境制度与政策的衔接是通过企业与地方团体签定公害防治协定把国家强制执行的法令转变为企业的自主行为。同时在环境管理方面落实国际环境标准，实施环境会计制度和环境标准化管理，将环境成本内部化，形成环境治理的长效机制。
我国目前还存在一些漠视环境利益、任意排放污染物和掠夺性开发资源的现象，其中大多数都是由企业造成的。中国很多企业的社会责任意识还不够强，他们往往认为环保工作主要是政府的事情，企业的环保工作尚未上升到环境行为的高度，环境国际标准的认证、环境会计制度的建立以及环境报告书的发布等都还处在起步或初期阶段，有待进一步建立和完善。因此，首先，政府在完善排污收费等强制性治理手段的基础上，应当通过制定更高的环境质量标准等激励性自我约束，引导企业实行污染控制。其次，运用循环经济理念，构建生态工业园和生态农业示范区，推进清洁生产和循环经济。第三，服务外包与公私伙伴治理。在流域生态公益林、城市污水、垃圾处理等领域引入市场机制，通过服务外包，运用市场手段解决生态服务的有效供给。第四，完善企业环境信息公开制度，加强企业环境责任建设，使其树立正确的生态价值观导向，增强企业环境责任意识。
4.创新流域管理的公众参与机制。流域治理牵扯诸多领域，规范而有效的公众参与机制将使流域治理更易被群众接受，通过实现一种既自上而下，又自下而上的管理模式易于对破坏环境的各种行为起到监督作用。创新湘江流域公共治理模式应鼓励公民积极参与区域公共事务的治理。
《湘江流域重金属污染治理实施方案》规划项目927个，总投资595亿元。湘江治理新政大投入、大建设，既带来了巨大的发展机遇，又可能为极少数人提供更大的公权寻租机会。为了不重蹈覆辙，未来湘江治理新政中应加强社会公众和公共权力组织对《方案》规划项目和资金运行的民主监督。
参考国际上成功的流域公众参与机制的做法，实行流域水污染防治联席会议制是创新公众参与的一种可行选择。联席会议的职能是为制定流域水污染防治规划提供咨询性意见、讨论解决流域水污染防治的重大工程和投资问题、监督相关防治规划的落实情况以及协调水污染纠纷。联席会议成员除各县市政府官员和环保局官员外，还应包括一定人数的公众代表。公众代表通过自荐和选举的方式自各地各行业产生，负责转达公众集体意愿、参与公众环保教育工作，协调公众意愿与政府行动。同时，联席会议制度还可邀请投资者或投资者集团、各类水理事会、行业协会等作为非政府组织参与，在决策的讨论过程中充分发表意见，使决策具有广泛的透明度和可操作性。如法国的“三三制”和“水议会”。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。因此，未来的湘江流域管理委员会应由现在的科层管理机构逐步建设成流域利益相关者合作共治的治理机构。
作者单位:中南林业科技大学政法学院
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