民间怎样理解十二五环保新规划？
当前，环境问题越来越突出；“十二五”时期，是我国解决重大环境问题的战略机遇期。于去年12月出台的《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)引起环保人士的广泛关注，《规划》出台已近一月，民间环保人士是如何理解《规划》的呢？多一种视角，就多一份智慧，多一份力量，为此，中国经济时报采访了环保学者、国际环保组织、国内环保组织，请她们来谈谈对《规划》的理解。
中国经济时报：您认为《规划》有哪些新意和亮点？
李皓：我将这个新规划与2007年12月发布的《国家环境保护“十一五”规划》作了比较，感到《规划》在治理我国环境问题的观念上有了一个较大的转变。过去认为，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法就能解决环境问题，但实际效果并不理想。《规划》首次提出，要积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。我认为，这条新道路指的就是绿色产业。让绿色产业取代污染产业，就能使发展经济与保护环境不再对立，做到“在保护中发展，在发展中保护”。
《规划》首次将“环保惠民，促进和谐”立为基本原则之一，提出要“切实解决关系民生的突出环境问题”，“将喝上干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食物等摆上更加突出的战略位置”，要“维护人民群众的环境权益”。而这些内容在《“十一五”规划》中是没有的。我们看到，《规划》站在惠民的角度，提出的环保目标与民生密切相关，这是《规划》的又一个亮点。
李琳：《规划》突出了科学发展、强化保护的观点，突出强调了环境容量的概念。我们WWF(世界自然基金会)去年发布了《中国生态足迹报告2010》，从生态足迹和生物承载力两个角度来分析生态安全问题。生态足迹是指人类对自然的影响，生物承载力是自然对人类活动能够提供的支持。其中的生物承载力，和《规划》中的环境容量，是类似的两个概念。我们很高兴看到《规划》和我们在这里有一种思想上的共鸣。
《规划》中提到要切实解决关系民生的突出环境问题，包括饮用水安全、食品安全、空气质量等，这些都是值得肯定的亮点。
《规划》中还提到要多部门协同推进环境保护。我们知道，大自然不是按行政区域划分的，一条河的流域，一个生态系统的分布，都是超越于行政区域的，很多环境问题是涉及多个部门的，不是一个部门能够解决的，只有部门联动，打破行政界限，才能把环境保护工作做好。
雍容：此次《规划》最大的亮点和新意是“合力”，环境保护不仅仅是环保部门的事情，而是需要联合全社会的力量开展行动。各级政府成为落实环境目标的主体，各国家部委通过环保部际联席会议协同推进，企业明确了主体责任，从而形成全民参与的环保社会行动体系。在第七次全国环保大会上，环保部与31个省(自治区、直辖市)政府及8大央企签订了“十二五”主要污染物总量减排目标责任书，将量化的环保目标与政绩考核相结合，来保证地方政府和企业的行动力。
《规划》首次提出将建立“有毒有害化学品淘汰清单”，将具有高毒、难降解和高环境危害的化学品列入淘汰名单并逐步淘汰。同时，建立一个“重点环境管理化学品清单”，以限制高环境风险化学品的生产和使用。这是我国首次将具有环境危害的化学品单独列出清单并对这些化学品进行优先管制，是我国在现有化学物质环境管理上的一大突破。绿色和平希望这两份名单能够具有代表性和前瞻性，囊括对生态环境和公众健康具有已知危害和潜在危害的化学品，并加速其削减、淘汰、消除进程。同时我们也建议健全有毒有害化学品生产使用的信息公开机制，鼓励全社会参与到化学品环境管理中来，减少企业的环境违法行为，共同迎接一个“无毒”的未来。
王丽娜：我比较关注的是《规划》中提到的农村饮用水安全问题。其实保护好农村饮用水水源，不仅是对农村居民负责，也是对城市居民负责，因为城市的水源地也基本上在农村，农村水源污染，受影响的是全体国民。因此，开展农村饮用水水源地调查评估，强化饮用水水源环境综合整治非常紧迫和重要。
还有一个问题就是重金属污染，尤其是在一些农村地区，因随意倾倒矿渣造成的污染比较严重，去年我国发生过多起铬渣污染和血铅事件，《规划》中明确提出要遏制重金属污染事件高发态势，对此我深表赞同。
中国经济时报：《规划》提出，要建立全民参与的社会行动体系。在德班气候大会上，我国的环保NGO也发出了自己的声音。请问，我国环保NGO发展中目前有哪些亟待解决的问题？
李皓：要提高环境质量，需要社会三大功能群体的参与：政府、企业、民众。政府负责发号施令，企业负责控制排污，民众负责举报传播。NGO属于民众这一群体，做好向政府举报污染排放、向社会传播环保知识和绿色生活方式这两件大事，就能找准自己的位置，完成好自己的使命。但我国一些环保NGO不清楚自己的定位，要试图去做“发号施令”、“控制排污”这类只有政府和企业才能做的事，结果就会很有挫折感。
《规划》中有一条为“积极引导全民参与”，这体现出政府鼓励环保NGO充分发挥作用。我认为，中国的环保事业正进入一个政府与NGO合作的时代。只要找准了自己的位置，并不断提高知识和能力，我国环保NGO会有许多事情可以做，发展前景广阔。
李琳：对环境保护工作来说，NGO的作用是很重要的，无数事实已经证明，在对环保事件的反应中，NGO往往快于政府和企业，这是NGO的一个特点。
NGO应该保持独立性，发出自己的声音，不要把自己当成政府的代言人。要保持草根性和科学性，立足民间，并通过不断地学习，用专业知识来武装自己。
NGO要确保自身的运营，否则如果连自身生存都困难，怎么能够发挥维护自然环境的作用？目前国内大部分NGO生存艰难。作为一家国际性环保组织，WWF运作非常规范严谨，像企业一样管理，财务是公开的，可以接受任何机构的调研和审计。在运营方面，国内的NGO也许能从WWF的经验中得到一些启发。
对于政府来说，一是如何听取NGO的声音，二是应该在立法层面给NGO更好的生存和发展空间，以充分发挥NGO的作用。
雍容：我国环保NGO的发展需要政府的认可、公众的支持，更重要的是自身专业能力的提高。
目前，环保部等政府主管部门还没有充分认识到环保NGO的力量和可以发挥的作用，在《规划》的全文中竟然没有提到一次环保NGO或环保组织。
在环境问题和事故高发的今天，专业的环保NGO可以成为公众与政府及企业的桥梁，帮助公众更加理性地应对环境问题，减少对公共安全、社会稳定的威胁。
要想得到社会各界的认可、支持，环保NGO自身的专业技能非常关键。只有在处理环境问题时表现出专业性，以事实说话，发挥独特的第三方作用，才能更有效地参与到全社会的环保行动体系中。例如在联合国气候大会等国际平台上，不仅仅要开展一些宣传活动，更要有能力对环境议题、谈判进展等给出专业的、独立的评论。
王丽娜：2010年绿家园组织一批记者做了《中国草根环保NGO媒体调查》，调查显示，中国的草根环保NGO，尤其是北京以外的草根NGO，年均筹资规模仅为10万元左右，很多NGO长年只有1-2个全职工作人员。极为有限的资金来源，不仅限制了基层草根环保组织工作的专业性，也限制了人才的输入。
中国经济时报：《规划》提出，要提高农村环境保护工作水平，保障农村饮用水安全，改善重点区域农村环境质量。当前，农村环境污染问题越发严峻，多地出现癌症村、血铅事件，如何切实做好农村环境治理，改善农村环境质量？
李皓：要治理农村环境污染，首先须断掉污染排放源。如果排放源来自企业，一般需要政府执法。而向政府部门举报的，应是当地村民。将环保局的举报电话公布到每个村庄，会有助于监督排污。
对于已经受到污染的土壤和水体，需要几年到几十年时间来减毒。被污染的区域一般采用建隔离带撂荒的做法，让其自然长出各种植物。一些植物具有吸收污染物的功能，慢慢地，土壤和水体才能得到净化。对于这些地带，环保部门应当立牌提示“污染区”，告知“禁止入内取水、捕鱼、采果、放牧、耕种”等。如果污染区在隔离后自然长出树木、生物质，这些资源可以作为建筑材料来利用。
李琳：要解决农村环境问题还是要从源头上预防，比如严格立法和执法，严厉查处企业的污染行为；比如政府在批项目的时候，要充分考虑环境代价，这是其一。其二是要发展一些有益于生态环境的产业，让当地经济发展和生态保护互相促进，形成良性循环，比如生态旅游、生态种植。
WWF做过很多项目，像朱绿色大米，为了保护朱的栖息地，WWF和陕西朱自然保护区在洋县实施推广绿色大米种植项目，由于产自自然保护区，这些大米价格高，带动了当地的经济发展，增加了农民的收入，现在，当地农民对保护朱非常积极主动，实现了多赢的局面。
雍容：2010年发布的《第一次全国污染源普查公告》显示，农业排放的水污染物已经占到了全国总排放量的一半，其中种植业的化肥和农药流失是最主要的污染源。化肥和农药的污染不仅对环境造成明显危害，也给人们的健康带来威胁，甚至威胁中国长期的粮食安全。2010年农业部制定了农药使用的初步减量目标，迈出了重要的一步。但与此同时，针对化肥的减量政策却一直缺失。更令人遗憾的是，刚刚发布的《规划》中也未针对农村地区农业污染的控制设定明确的目标和执行计划。要想切实减轻和治理农业面源污染，必须大幅减少农田中的化肥和农药使用，因此绿色和平建议相关政府部门尽快制定明确的化肥减量目标，以及更有魄力的农药减量目标，从源头减少农田中的化肥和农药使用。
中国经济时报：资源相对短缺、环境容量有限已经成为我国国情新的基本特征。如何理解资源相对短缺、环境容量有限的现状？
李皓：我查了近期的数据，中国的人口密度是138人/平方公里，欧盟国家是116.2人/平方公里，美国是33.7人/平方公里，仅从这一数据比较就能看出：美国与欧盟国家的人口密度比中国都低，美国人与欧洲人拥有的自然资源量和环境容量都比中国大。如果中国沿袭欧美国家的发展老路，现有的自然资源和环境容量是没法支撑的。中国必须走新的发展道路。
李琳：WWF每两年发布一次中国生态足迹报告，在全球每两年发布一次地球生命力报告。在2007年的时候，全球每年消耗的可再生资源，地球需要一年半才能再生。
中国是世界上最大的发展中国家，在很多国家看来，中国的经济模式是成功的，尤其是欧美经济近年来屡现危机，使中国模式更加引起很多国家尤其是发展中国家的关注，他们会借鉴和效仿中国模式。因此，中国在发展过程中，如何保护好环境，做到在保护中发展，对很多国家会有示范作用，对世界能不能可持续发展，意义重大。
雍容：在第七次全国环保大会上，李克强副总理强调，“环境是重要的发展资源，良好环境本身就是稀缺资源。”
其实，当良好环境成为稀缺资源的时候，就表明整体环境的形势已经非常严峻，令人担忧。
经济发展不应以破坏环境为代价，相信这已经是大家的共识。作为发展中大国和温室气体排放最大的国家，如何处理好环境与发展的关系，不但关乎我们每个人的生命健康，也会影响中国的国际形象。
中国经济时报：《规划》将“维护人民群众环境权益”作为环保工作的基本原则之一。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。那么，政府在保障和改善环境质量方面应该承担怎样的责任和义务？
李皓：政府最重要的责任是制定出严厉的环保法律法规，并将这些法律法规条款进行广泛传播，使其家喻户晓，这会鼓励民众对环境问题进行投诉、举报、提起诉讼等。在德国，维护环境质量的法律法规制定得很细很周全，比如：晚上十点半以后，公寓住户不能发出噪声干扰他人，否则，邻居可打电话通知警察上门处理；在河边不能洗车、搓擦车布，目击者可向警察举报。
政府还可在公共场所张贴对破坏环境行为的罚款告示。在发达国家，这类罚款告示随处可见，使公共场所的环境质量得到了保障。比如：在洛杉矶的地铁站中，贴有图文并用的罚款告示：“罚金250美元，并罚做48小时公共服务。被罚行为包括：逃票、乱扔废物、吃喝、吸烟、吐痰、携带充气车、喧哗、玩滑板、播放音响。”这样的罚款告示能使地铁站在看不见管理人员的情况下，整天都保持干净、安静、公共设施不受损害。
李琳：在环保工作中，要综合运用政府的管理职能和市场的调节职能，还要有包括NGO这样的环保组织的参与，以及媒体和公众的监督，单纯依靠政府管理或者市场调节都很难取得良好的效果。
雍容：首先是建立企业环境信息公开制度，让公众和环保NGO也参与到监督中来，让各级政府部门更方便地监管。
其次是完善跨部门以及跨地区的环保工作协调制度。只有得到了发改委、财政等强势部门以及地方政府的支持与配合，有相应的财税等措施的保障，环保部门才能发挥更大的作用，而不仅仅扮演末端监督和惩罚的角色。
在此次《规划》中，环保部门的角色从以往的“主导”变成了“引导”，地方政府部门和各部委需要承担的角色和任务也明确地出现在《规划》中。环保不再是环保部门一家的事情，发改委、财政、科技、工业、国土资源、交通、水利、农业、商务、卫生、海关、能源、气象、海洋等部门各司其职，充分体现出政府希望发动全社会力量的“大环保”战略，而只有做到信息公开、落实监管以及完善协调，才能真正地创造一个“大环保”景象。
中国经济时报：如何切实解决“环境违法成本低、守法成本高”的问题？
李皓：首先是对违规者要处以高额罚款。我曾在德国看到一则罚款告示：“禁止在地铁站喂鸽子，违者罚款可上至一万元。”这样的罚款规定具有极大震慑力，彻底杜绝了乱给鸽子投食的行为。我们现在对环境违规者处罚太轻了，达不到应有的惩戒作用。
对大肆排污等严重环境违法行为，不能仅以罚款了事，应当认定为犯罪，责任人要承担入狱的后果，这样才有震慑力。我国对酒驾入刑的执法实践做得很成功，打击环境违法违规也可以效仿。
李琳：对环境违法行为，只有行政罚款是不够的，还要有其他惩罚措施，比如曝光，这时NGO可以发挥作用，NGO可以对污染企业的污染行为广泛传播，这样会使企业的美誉度大大降低，最终会使公众对该企业的产品形成抵制，这样造成的后果可能比行政罚款更严重。当然，行政罚款也应该加大力度，对严重破坏环境的企业，就应该罚得他倾家荡产，不这样不足以形成震慑效果。在一些发达国家，环境违法的成本是非常高的。
还有一些市场手段，比如环境风险抵押金，企业在开办之初，先进行环境风险评估，然后缴纳环境风险抵押金。
中国经济时报：健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场，在试点的基础上逐步推广排污权交易。对此您有什么建议？
李皓：我对排污权交易这种制度的效果持暂时观望态度，我担心如果这种制度执行不好，会形成这样一种结果：有钱的企业可以多排污。要避免这种制度成为强势企业污染弱势人群的法律依据。
李琳：我们支持这种市场机制的建立和探索，也愿意把所了解的国际上的一些先进做法介绍到国内，但排污权有偿取得和使用，应该是最后的手段。
中国经济时报：最后，请谈谈您关心的和《规划》有关的其他问题。
李皓：我很关心水环境质量问题。我国城乡的河流污染有很大部分由生活污水直接排放造成。过去，发达国家治理生活污水的方法是修建污水管网，将污水集中输送到大型污水处理厂处理，但后来发现，这样的做法花费高，能耗高，而且污水截流效果并不好，可持续性差。现在发达国家提倡的是让生活污水就地处理，从中收集沼气，获得清洁能源，净化后的水就近排入人工湖或自然水体中，使水资源得到再利用。
《规划》写道：“到2015年，全国新增城镇污水管网约16万公里。”这体现出，我国处理生活污水的思路仍停留在发达国家几十年前的做法上。在近两年北京举办的环保技术展会上，我看到我国已经有在居民区就地处理生活污水的技术。我希望，“十二五”期间，我国能逐步推广生活污水就地处理技术，这更符合自然规律，更有利于可持续发展。
李琳：《规划》主要是针对国内的，我想说的是，我国的影响力已经今非昔比，对外投资遍及全球，因此，对于那些已经走出去的企业，在国外也应该承担起保护环境的责任，这不仅是个环保问题，也关乎国家形象。李克强副总理在第七次全国环保大会上指出：“加强环境保护是参与国际竞争与合作的必然要求……从增强综合竞争力、维护国家利益、保障能源资源安全、承担国际责任考虑，都需要我们切实做好节约资源、保护环境工作。”
另外，我还要强调一下，保护环境重在预防。西方有一句谚语：“An ounce of prevention is worth a pound of cure。”大意是，一盎司的预防胜于一磅的治理。同样的事情，如果提前预防，付出的代价会远远小于事后的治理。
雍容：《规划》中没有提及环保NGO的作用和力量。与普通公众相比，环保组织相对而言更加专业，或更加专注于某些具体的问题，因此，环保组织可以在全民参与的社会行动体系中发挥重要而积极的作用。特别是在政府、企业和公众之间搭建桥梁，与公众一道更加专业与合理地表达环境诉求，协助政府、企业妥善处理各类环境问题。
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