国务院发布最严格水资源管理制度
2月16日，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称《意见》)。同日，国务院新闻办举行新闻发布会，介绍背景情况。
《意见》明确提出水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的主要目标。根据《意见》，我国将实施“四项制度”用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。
专家表示，这表明我国已经把水安全上升为国家战略。
水安全上升为国家战略
2月16日，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，《意见》指出，为贯彻落实好中央水利工作会议和2011年中央1号文件的要求，我国将实行最严格水资源管理制度，加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制。
同日，国务院新闻办举行新闻发布会，介绍《意见》出台背景和主要内容等方面情况。
“水是生命之源、生产之要、生态之基，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。”水利部副部长胡四一在新闻发布会上说。
《意见》指出，当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，并已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。
据胡四一介绍，目前我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全。
当前我国水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。2010年有38.6%的河床劣于三类水，三分之二的湖泊富营养化。2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质的不达标率接近40%，其中丧失了利用价值的劣五类水占了20%，直接威胁到城乡的饮水安全和人民的身心健康，胡四一介绍说。
“最严格的水资源管理制度实际上是最严格的水资源的管控目标。"红"就意味着是最严格，"线"是一个管控的目标。”胡四一在新闻发布会上表示。
根据《意见》，我国最严格的水资源管控目标“三条红线”是：
“开发利用控制红线”，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；
“用水效率控制红线”，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；
“水功能区限制纳污红线”，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。
“"三条红线"从水利部的政策提升到国家的政策，表明了我国已经把水安全上升为国家战略。”马军认为。马军是北京公众与环境研究中心主任，主导编写了我国首个水污染公益数据库“中国水污染地图”。
“"三条红线"是一个未雨绸缪的战略，这三条红线绝对不能再被突破，否则极有可能导致经济和社会发展的"硬着陆"。”马军说。
马军表示，事实上，我国目前的用水量已经超过了6000亿立方米，但按照水利部之前的提法，全国用水总量这条红线，在2015年的时候，才应该设定到6000亿立方米，所以这次在国务院的《意见》中，把这条红线不得不提高到6350亿立方米。
根据《意见》，为加强水资源开发利用控制红线管理，我国将严格实行用水总量控制，严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护强化水资源统一调度。
为保障政策实施，我国将建立水资源管理责任和考核制度。同时健全水资源监控体系，完善水资源管理体制并健全政策法规和社会监督机制。
水资源没有硬约束
马军告诉法治周末记者，不论在城市还是在农村地区，水资源污染对于公众健康的影响是难以估量的，污染的蔓延不但使饮用水本身不安全，还会引发土壤、地下水、近海等一系列污染，从而使粮食、蔬菜、水产品也受到污染，最终会影响公众健康。
马军说，问题还不止这些，我国在水资源的开发、利用和保护方面还存在诸多问题。
例如，我国水资源利用方式比较粗放，农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距。
此外，不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已经超过承载能力，引发一系列生态环境问题。
《意见》对此也提出了解决方案，我国将实施“四项制度”用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。
“最严格水资源管理制度的关键在于如何落实，四项制度落实起来难度都会很大。”马军告诉法治周末记者。
“原因在于，地方政府和地方官员还是把经济发展放到了环境保护之前，放到了水资源的保护之前。在"经济发展为王"、"GDP增长为王"的地方利益面前，有时再好的制度也不得不妥协。”马军认为。
水利部副部长胡四一在新闻发布会上表示，制度的根本在于有效的实施。
以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的措施没能够以考核、审批运行手段予以体现，胡四一认为。
“目前我国的水资源管理体制上有些关系没有理顺，在体制上还存在部分障碍。如一些地方还没有实施水污一体化管理、部门职能交叉。”中国水科院水资源配置研究室主任谢新民告诉法治周末记者。
“此外，地表水和地下水统一调配统一管理还存在一些问题，水站管理的监测手段也有待进一步加强，计量设施建设、监控系统建设还有些滞后等。”谢新民说。
马军对此表示，自己最担心的是，最严格水资源保护制度会重蹈环境评价制度的覆辙。
环境评价制度，指在进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策以及制订相应方案。2003年1月1日，《环境影响评价法》正式实施。自此，环评制度被以法律的形式固定下来。
然而，据《新世纪》报道，2011年全年，至少有40多个大型项目被环保部点名。被点名原因主要是这些项目环评未批先建、改建未批等。由于“违法成本低，守法成本高”，环评制度被各级地方政府及大中型国有企业“架空”。
“与环评制度类似，用水总量控制制度中也规定，要严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准。如果水资源论证制度在地方执行的过程中走了样，那结局注定和环评制度一样只不过是一个"橡皮图章"。”马军告诉法治周末记者。
马军还表示，最严格水资源管理制度不仅对既有的制度缺陷、漏洞要填补，还要让公众参与到水资源的管理过程中，发挥公众参与的制衡作用，找到社会发展和水资源保护的平衡点。
鼓励水权交易
《意见》的一大亮点是鼓励开展水权交易，建立健全水权制度，运用市场机制合理配置水资源。
11年前，中国第一次水权交易的案例发生在浙江省义乌市。2000年11月，义乌市一次性出资2亿元，向浙江省东阳市买断了每年5000万立方米水资源的永久使用权，成为中国水权交易的第一案。
2005年1月6日，在义乌市和东阳市的通水典礼上，时任水利部副部长的索丽生说，东阳市与义乌市水权交易的成功实施，在步入市场方面意义重大。对于两市来说，不仅会让东阳人进一步思考如何进行水资源的节约、配置、开源，也让义乌市慎重考虑如何节约、利用好这些买来的水。
谢新民告诉法治周末记者，我国部分地区，如黄河流域的河套灌区，已经开展水权转让工作，也取得了显著成果。之前，河套灌区用水量很大，国家节水改造的投资也有限。灌区的水权转让，是通过当地的工矿企业投资来支援农业搞节水，农业把节省下来的这部分水再通过水权置换的方式支持工业的发展。
“这样就克服了国家对农业节水的投入不足，在政府宏观调控和市场微观调节的相互作用下，使得缺水的问题尤其是工业缺水的问题得到很好的解决。国家很多地方都在做有益的探索。”谢新民说。
水权交易还可以在用水企业间发生。
“比如老企业，它有取水许可的指标，新企业现在已经没有了，就应该是暂停批准和限制批准，这时候我们鼓励两个企业之间可以进行水权转让，通过经济手段来解决这样的问题。”水利部副部长胡四一表示，鼓励探索利用经济手段来促进资源的配置、节约和保护。
马军认为，所有的水权交易要建立在对用水总量严格控制的基础之上，如果用水总量得不到有效控制，水权的交易就会沦为纯粹的市场游戏。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
