山东淄博：地方探索打击违法排污 公安介入解决环保执法难
编者按：党的十八届三中全会提出加快生态文明制度建设，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。近年来，一些地方探索环保与公安部门联动执法，打击环境污染犯罪，取得明显成效，其做法值得借鉴。我们从本期起推出记者采写的调研报道，敬请读者关注。
“过去光知道会罚票子，现在才知道还要蹲号子。”这样的顺口溜，已经成为淄博人对破坏环境后果的新认识。
近两年来，淄博办理的环境污染案件数量占山东省同类案件总数的2/3以上；与此同时，淄博人居环境指数从全省最后一位前进至第四位。
这些变化，得益于公安与环保联动带来的执法效率提升。自2011年以来，淄博通过创新体制机制、建立信息共享平台等方式，将环保部门与公安部门执法有效衔接，打击环境犯罪，保护生态环境。
实现信息互联
环保执法不再“断片儿”，不移案、不接案等现象迎刃而解
环保执法难，到底难在哪？
当过警察，又干了10年的环保，临淄区环保局局长徐继国深有体会：过去执法人员去企业检查，对方大门紧锁，院里养着恶狗。无奈之下，执法人员每次巡查只好带上梯子和撬棍。“好不容易进去找到污染源，可对方乱扯一通，罚款也不交，硬是拿他没办法。”
调查取证难，现场处置难，一直是环保执法工作的“瓶颈”。与此同时，由于一些环保执法人员对刑事法律不了解，公安部门对移交的案件回应不积极等因素，加之部门间对刑事立案标准、证据标准存在分歧，环保案件往往出现环保部门不移交、公安部门不愿接、“以罚代刑”等问题。
2010年12月，淄博批准设立市公安局直属分局及区县直属大队，专事打击、防范涉生态和民生安全领域的违法犯罪。队伍成立了，可是最初一段时间，直属分局手里没有案源。
“多年来形成的对部门职责划分的认识和习惯，需要一个改变和磨合的过程。”直属分局局长韦国华说。
经过一段时间的努力，部门间的隔阂渐渐消除。公安与环保部门成立了联动执法办公室，建立了联席会议制度，并逐步完善了应急联动、案件移交与协作、疑难会商等运行机制。
在淄博市公安局的指挥中心及直属分局会议室，大屏幕上实时显示全市河流断面、城市环境空气、重点监管企业等地点的数据指标及监控图像。一旦出现污染问题，公安机关能在第一时间掌握相关信息。
为这套系统，环保部门投入了500多万元，无偿接入联动执法协作平台。淄博市环保局副局长张勇表示，联动执法首先要实现部门间信息的互动连通，如果还像以前那样按程序先行政立案，处罚完后再移交公安部门，就会导致办案环节证据灭失、侦办被动等问题。
在淄博市公安局局长丁冠勇看来，联动执法协作平台好比是开挖了一条信息渠。“所有部门接到的信息和案件由指挥中心统一协调，负责部门办理完结后，相关程序和结果反映到平台上，形成集信息预警、信息研判、统一办理、统一回访于一体的闭环办案流程。”
信息通畅了，不仅以往案件不移交、不愿接的问题迎刃而解，而且“倒逼”环保工作往前走。利用联动执法信息检索系统，淄博公安对互联网上涉及生态安全的海量信息进行检索分析，并编辑成“舆情简报”，为环保部门提供参考。
坚持风险评估
发挥各自专业优势，形成“一加一大于二”的执法效应
临淄区金山镇杨上村附近的一个山窝里，存放着520多个装满有毒废液的大桶。尽管因为冬日的严寒，废液已经凝固，但气味依然刺鼻，即便戴着口罩都难以靠近。这些废液存放的位置，距离杨上村的耕地不足50米。涉案的犯罪嫌疑人路某，正羁押在临淄区看守所。去年8月，他将100余吨有毒废液从江苏某地违法运至淄博随意处置。
对于此类案件，2013年6月出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》有着详细的规定。公安和环保部门开展联动执法时，有明确的依据。
但是，联动执法也面临如何把握好尺度等现实的问题。韦国华说，比如有人把一桶废盐酸倒进土壤，或许构不成刑事犯罪，但要是把一罐车的废盐酸倒进土壤，可能就是刑事案件。“这条‘线’必须划准，线以下归行政部门管，线以上就归公安部门管。”
去年，在对淄博重要水源地太河水库的环境整治过程中，就曾发生过这么一件事。当时，执法人员发现一些在湖边违法钓鱼的群众，依法收缴渔具。钓鱼群众不配合，双方发生争执。参加联动执法的民警没沉住气，上前强制收缴了钓鱼者的物品。
“严格来说，这种行为就有越权的嫌疑。”直属分局政委徐勤明坦言，按照《人民警察法》的规定，当时的情境并没有达到民警介入的条件，“联动执法需要把握好公安机关履行职务的度和责任”。
经过摸索，淄博提出了事前风险评估机制。公安与联动部门通过事前风险评估，超前谋划，保障行政执法活动合法、顺利举行，达到优势互补、提速增效的效果。此外，公安机关还在提前介入上做文章。对执法过程中发现的轻微违法行为，公安机关主动进行约谈，讲政策、谈法律、告知后果，督促其主动停止违法行为。
张勇认为，联动执法的作用在于保障执法程序的正常进行。“环保部门在确定污染源、证据提取、技术化验等方面有专业优势，公安部门有独特的案件侦破机制和强制力，双方只有发挥各自职能优势，才能形成一加一大于二的执法效应。”
“坚持风险评估这条用警原则，是联动执法的关键所在，目的是要维护法律的权威。”韦国华表示，不越权、不干扰、不代替行政部门执法，是公安部门需要坚守的红线。
推进无缝衔接
专家建议通过地方立法，提高联动执法机制法制化水平
目前，淄博公、检、法部门已经对环保案件的证据规格、追诉标准等问题达成共识，形成了直属分局侦查、市检察院提请逮捕和移送起诉、高新区法院审判的诉讼程序。
连续两年，淄博办理的环境污染案件数量占山东省同类案件的2/3以上。与此同时，淄博人居环境指数也从山东省倒数第一前进至第四位，省控河流断面全部达到恢复常见鱼类生长的要求，所有饮用水源地水质达标率100%。
成绩显而易见，但在环境污染案件办理中也遇到了一些难题。
按照淄博联动执法机制的规定，联动部门发现违法犯罪线索、应由公安机关办理的，在案件调查报告审定后3个工作日内移送公安机关；公安机关自接受之日起3个工作日内进行审查，并作出立案或者不予立案决定。
徐继国担心的是，如果案件的各种材料都齐备，移交起来自然没有什么问题，但如果环保部门无法取证怎么办？“很多案子，没有来自公安部门的强有力支持和配合，单靠环保部门根本办不了。”
去年4月，环保执法人员夜间巡查，发现一辆车正在向河中倾倒危险废物。执法人员问司机的姓名，对方不回答；想阻止车辆离开，又没扣押的权力。当对方强行驶离时，执法人员拦不住，只能拍照取证。
“像这种情况公安部门是否需要介入、何时介入、怎样介入，都需要有更明确的规定。”韦国华认为，目前联动执法仍然是部门间松散、自愿的联合，未来应该建立一个权威、高效、统一的综合协调机构。
淄博市的调研也显示：联动执法工作多为针对重点时期、重点部位、重点问题的专项行动，部门之间的协调、制约、监管仍不够通畅，缺乏必要的经费保障，机制建设有待于进一步完善。
从联动执法机制建立伊始，山东理工大学法学院副院长朱伯玉就一直在关注。他建议，未来要进一步形成行政执法与刑事司法的有效衔接机制，比如可以通过地方立法的形式加以规范、固化，理顺各部门之间的关系，提高联动执法机制的法制化水平。
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