水价改革须破难题 水务企业应打开“成本黑箱”
全国658个城市近400个缺水,水价形成机制无法反映资源紧缺与资源地代价
“涨吧,现在我们水费已经61块多了,以后洗车价还得翻倍。”北京水价上调方案还没公布,洗车房老板竺红(化名)已经开始叹气。
竺红40平方米的洗车房开在北京东四环附近。10年里,北京水价调整了两次,居民水价从2004年的2.9元/吨涨到目前的4元/吨,而洗车业的水价则涨了两倍,从21.2元/吨涨到了现在的61.68元/吨。“都知道北京缺水,可是不割肉,脑子里节水的这根弦儿就紧不了。”
北京是一座喊渴的城市。目前北京人均水资源量已从2009年的300立方米缩减为约100立方米,是全国人均水资源量的1/20,世界人均水资源量的1/80,远低于国际人均1000立方米的缺水下限。
“与1998年相比,北京的地下水位已经下降12.8米,相当于下降了四层楼多,几乎到了采无可采的地步。”国务院发展研究中心资源与政策研究中心副主任谷树忠感叹。
不仅北京,全中国都面临着水资源紧缺的危机。我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国658个城市中有近400个城市缺水,其中110个城市严重缺水。
水资源紧缺与我国不合理的水价形成机制有着密切关系。“目前的水价形成机制不能反映水资源的稀缺程度与短缺程度。”谷树忠认为,目前全国2/3的城市遭遇水资源短缺,从个人到企业都知道节水的重要性,但是由于水价被低估,社会节水的紧迫性却并不强。
以我国41个工业行业中用水量排名第三的印染行业为例,规模以上企业日均排水5000至6000立方米,但水费在企业生产成本中几乎可以忽略不计。“为什么企业节电、节煤的改造都很积极,但节水上没有动力?企业都算经济账,做节水改造的成本很难回收。”中国纺织工业联合会产业部副主任任程浩说。
水价形成机制的不合理,还体现在无法反映水资源的全程成本。自来水从水源地经过水厂、管网、入户再到排出处理,全程都需要花钱。像北京的怀柔、密云,以及河北的张家口、承德地区,为了保证北京市的供水安全,很多“有利可图”的工业项目都被禁止上马。“目前很多大城市的水质与水量,是以水源地牺牲巨大的经济利益为代价的,但水价中的水资源费却不能反映水源地的保护成本。”谷树忠说。
改革应强化“公平、效率、可持续”
改革不到位,将危害经济结构调整,也不利于水务企业提质增效
在4月17日北京居民自来水调价听证会前,不少听证会代表去了密云水库调研。这个北京“大水缸”的水位已降到整个库容的1/4,让不少代表大吃一惊。以价格杠杆促进用水减量化顿时成为大家的共识。
这些年,节水一直是水价改革的重要理由,但是水价改革的目标却不局限于此。在清华大学环境学院环境产业研究中心主任傅涛看来,节约资源固然重要,但水价改革更应以强化“公平、效率与可持续性”为方向。
公平是水价改革的首要目标。一方面,无论贫富,社会各阶层都应该享有安全、稳定的供排水服务。另一方面,用水不能吃“大锅饭”,理应多使用、多付费。
“不是说便宜的、免费的就是公平的,恰恰相反,这是最不公平的。水价不到位的地方全部由财政支付,这是受益者对非受益者的财富掠夺。”傅涛说。
效率是水价改革的核心目标。改革应让水价真实反映水资源在经济生活中的比价,发挥水价在促进水资源优化配置中的作用。
“水价被长期低估,高耗水、高污染又利润低的企业就没有成本压力与产业转移的动力,会透支当地的水资源。为了保障民生,政府又不得不花巨资建设调水工程。最终是民生受损,也伤害了国民经济结构转型升级。”傅涛说。
为了保证公平与效率,同一群体内的阶梯水价机制与不同群体间的差别化水价机制都不可或缺。
“由于水资源利用具有多样性的特征,应根据不同的用途,诸如居民生活用水、工业用水、农业用水、服务行业用水等实行差别化定价方式。在拧紧居民水龙头的同时,更应盯紧企业的水管子。”谷树忠介绍,除了根据用途,还可根据水源不同、用水区域不同,形成差别化定价及调价机制。
住房和城乡建设部城市建设司副司长张悦也认为水价改革有利于产业升级与结构调整。“目前我国农业用水基本没有计量表,都是按亩计算,而且不征收水资源费,这导致大量农田用水采用漫灌的形式,非常粗放。”
可持续是水价改革的长远目标。水价改革不是单纯为了给水务企业补贴亏损,但合理的水价机制应有利于企业自觉提高效率、改善服务、增加收入,并促进行业整合升级。傅涛解释,水务被矮化、水价被低估,是企业以降低服务标准来换取生存空间的直接原因。“不科学的水价形成机制抹杀了企业提高服务效率与质量的积极性。按照我国现行的成本加成法,一旦企业成本缩减,水价就会相应下调,吞掉改革红利,那么哪个企业愿意自念‘紧箍咒’?”
水务企业应打开“成本黑箱”
加快推进全成本核算是改革基础,对新的水价机制的执行力是改革成功的保障
当水价改革形成共识,水价要调到什么程度才算合理却成了难题。
“目前我国水价核算用的是成本加成法,即物料、能耗、人员、财务成本、折旧等相加,再加上国家规定的合理利润率,就是水价。但这其中的物耗、能耗以及人员成本,都与企业的管理水平、服务规模密切相关。到底多少算是合理成本,目前还没有一个准确的说法。”张悦说。
加快推进全成本核算被认为是破解这一难题的基础。“成本是价格制定的重要基础。当前对水资源开发、利用、保护全过程的成本尚未准确核算,严重影响了水价形成机制的改革。”谷树忠建议,尽快弥补目前全成本核算尚存的三大缺陷。一是成本核算科目缺失,对于一些项目如生态成本、社会成本等涉及较少,且科目设定较粗放,边界不够清晰;二是对于某些成本核算的监管存在不足,导致成本核算不清,虚报成本等现象较多;三是对于各个成本科目的核算标准偏低。
以水价构成中的污水处理费为例,污水处理难度要远高于自来水供水,但目前核算出的污水处理费标准却低于自来水费。张悦介绍,目前北京污水处理费是1.04元/吨,但成本却超过3.2元/吨,缺口全部依靠政府补贴,但财政也无法全部埋单,于是供排水管网不得不“带病上岗”。“有些地方的排水管网二三十年都没有全面维修过一次,横截面80%都被堵了。”
然而,在水价全成本核算中,恰恰是水的生产成本是社会争议的最大焦点。几乎所有水务企业都在“喊亏”,但是究竟是“哭穷”,还是“真穷”,各方莫衷一是。
“相较于环境、社会成本,水务公司的经营成本是最容易计算的。关键是要打开其‘成本黑箱’。企业必须每年公布账本,并把账本科目做得更细致,接受社会监督。”谷树忠说。
引入竞争机制,也被认为是测算水务企业合理成本的途径。然而,由于市政供水的自然垄断属性,改革并不顺利。
据张悦介绍,目前,我国正在极力推行城市水务的特许经营,引入市场竞争机制来促进行业发展。但我国657个城市、1600多个县城、两万多个镇都有自己的供水排水企业。“大家服务规模大不一样,很难横向对比合理成本。如果能打破地域垄断,‘跨界’经营,企业的市场规模可以扩大,产业集中度也可以提高,培育百八十家大型市政公用企业就可以进行横向对比测算合理成本了。”
改革水价定价机制与调价机制仅仅是水价改革的第一步。加强对区别水价的征收力度,对违法“偷水”、污水直排等情况进行严惩,才能真正保证改革的效果。“污水处理费经常收不上来。2012年全国设市城市污水处理费应收285亿元,实收了184亿元,收缴比例不足65%。”张悦说,如果水费征收执行力度不强,那么水价改革的效果也会大打折扣。
竺红的洗车店里,一根进水管接在旁边的小饭馆,餐饮业用水成本只是洗车业的1/10。“洗浴、高尔夫谁不偷水啊!不偷水,你能25元就洗一次车吗?”
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