借鉴经验创新大气环境管理工作
为了学习借鉴美国区域空气质量管理经验，笔者率团访问了旧金山湾区空气质量管理局、加州空气资源委员会、美国联邦环保局（EPA）等，实地参观了加州的相关空气质量监测、VOCs检测实验室以及位于洛杉矶附近的BP公司CARSON炼油厂，并并听取了40余位政府官员、专家和学者的报告。
美国治理大气环境历程
二战结束至20世纪70年代，是美国社会经济发展的黄金时期。在此期间，美国机动车保有量爆炸式增长，重化工产业飞速发展，导致大气污染物排放量急剧增加，进而诱发了洛杉矶光化学烟雾事件和多诺拉烟雾事件，导致数百人死亡，上千人患病，造成巨额经济损失。空气污染对公众健康、农业、财产安全都造成了恶劣影响，美国政府开始将其视为一个全国性问题。
立法先行，《清洁空气法》加快了美国空气质量改善进程。美国政府于1955年颁布了《空气污染控制法》，开启了联邦空气污染立法的先河。此后，美国国会先后通过了《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》和《空气质量法》，奠定了治理空气污染的基本框架。20世纪70年代，美国联邦环保局成立，进入“环保十年”，空气污染治理政策全面实现联邦化。《清洁空气法》1970年修正案建立了以空气质量改善为核心的大气环境管理框架，将空气质量达标的责任落实到州，成为美国空气质量管理的基石。
其次，调整优化产业结构和能源结构。美国于20世纪30年代基本完成工业化，一直致力于加快产业结构调整进程。到2010年，美国第二产业比重下降到20%，第三产业比重上升到79%。此外，在第二产业内部，一直倡导去工业化，鼓励高新技术产业发展，向国外大规模搬迁和转移重污染企业。以旧金山湾区为例，自1969年以来，其炼油企业没有新增加炼油布点，原有企业的产能扩张也非常缓慢。
伴随产业结构调整，美国能源结构也在不断优化。与此同时，煤炭使用结构发生了很大变化。20世纪中叶，工业是最大的煤炭消费部门，其煤炭消费量超过全美国的40%，其中用于炼焦的煤炭一度超过全美国煤炭消费量的20%；而用于发电的煤炭不到全美煤炭消费量的20%；其他分散用于民用、商业和交通等部门。到2010年，美国用于工业的煤炭量在1950年基础上减少了2/3，其中用于炼焦的煤炭减少了3/4；民用煤炭消费减少了99%，商业部门的煤炭消费减少了95%，用于电力部门的煤炭消费量增长超过10倍，电力部门在全社会的煤炭消费量比例超过了93%。美国煤炭使用结构的调整使煤炭消费从分散、难以控制的多个污染部门向集中、易采取高效控制技术的电力部门转移。同时，针对电力部门不断提出更加严格的污染物排放控制要求，在煤炭消费总量不断增加的同时，开发污染物控制技术高效地降低了污染物的排放量。
《清洁空气法》的出台加速了美国空气质量改善的进程。在产业结构和能源结构调整的大背景下，1980年~2010年，美国主要污染物排放量大幅削减，染物的持续减排推动了空气质量的改善。自2000年有可吸入颗粒物监测数据以来，2000年~2010年，PM1024小时浓度下降29%，PM2.5年均浓度和24小时浓度分别下降27%和29%。目前，美国已成为世界上空气质量最好的地区之一，其空气质量改善经验成为众多国家学习借鉴的典范。
美国大气环境管理经验
美国大气环境保护的成功经验概括起来有10个方面：
一是实施分区管理与州以下垂直管理。美国大气环境行政管理分为联邦、州和地方3级，每一层级都具有鲜明特点。首先是联邦环保局（EPA）与各州环保局之间相互独立，但又密切合作。联邦环保局出台的各项政策是以项目及与各个州签订工作协议的形式进行。为确保各项政策的贯彻落实，联邦环保局设立了区域办公室对各州进行监督检查；同时，《清洁空气法》又出台了多种约束机制，如一个州不遵守EPA的管理，那么，这个州将失去颁发许可证的权利，EPA也会取消其相应的联邦项目拨款。其次是州以下实施垂直管理。州环保局派出机构对地方进行监督管理。地方空气质量管理机构业务经费不受地方影响，因此有强大的自治权，能够摆脱地方利益的掣肘。第三是地方按照空气域实施分区管理。地方大气环境管理一般跨越行政边界，在综合考虑地形、地貌、气象、空气流动等因素的基础上，划定空气域，设立空气质量管理区，实施统一的大气环境管理。
二是以州为单位推进空气质量达标。美国大气污染防治工作最成功之处，是建立了一套基于空气质量的管理体系。美国环保局根据各地的空气质量状况是否达到国家环境空气质量标准，划定达标区和未达标区，并根据不同的区域类别，要求各州制定和实施不同的州实施计划。对于州实施计划难以达到空气质量标准要求的，美国环保局有权要求各州重新修订，提出更加严格的环境准入或减排措施。对于未按要求提交州实施计划的，美国环保局将实施严厉的处罚措施，促使其最终达标。
三是通过区域联防联控，解决州际间污染问题。美国控制PM2.5污染，不仅从各州达标入手，还强化了区域的联防联控，着力消除大气污染物的州际传输影响。从国家层面建立了区域联防联控工作机制。联邦环保局可直接设立或应州长请求设立包含相互影响各州的污染传输区域。评估大气污染物跨州传输影响的程度，制定减轻州际间相互影响的策略，指导传输区域内各州修正州实施计划，增加控制污染物传输的措施，制定区域性减排规划，落实不同区域内不同行政区的减排责任。最近生效的是《跨州空气污染条例》，实施范围涵盖东部28个州和哥伦比亚特区，强调了上风向州的污染传输责任，上风向州必须减少更多的二氧化硫排放，以消除对下风向州空气质量的影响。
四是制定技术标准，最大限度削减污染物排放量。在美国，污染源排放标准不仅包括排放数量、速率和浓度限制，还包括可以实现减排的最佳操作实践。美国对大气污染物排放标准的制定，将常规污染物与有害大气污染物分开，将新源和现役源分开，共设置了新源排放标准（NSPS）、有害大气污染物标准（HAPS）、最佳可得控制技术（BACT）、最低可得排放速率（LAER）、合理可得控制技术（RACT）5种主要的技术标准类型。NSPS用于规范新建污染源常规污染物的排放，此标准是一种基线，各州实施的其他技术标准须严于NSPS，防止各州通过放松污染控制吸引新项目落户。HAPS是联邦环保局针对每一种污染物制定的最大可得控制技术标准。BACT适用于达标地区新建、改建项目。LAER适用于不达标地区的新建、改建项目，它不考虑经济成本，而更多考虑保护公众健康的需求。RACT适用于非达标地区的现有工业源。
五是以许可证为手段，对固定源进行全过程监管。许可证制度是美国实施固定源监管的主要手段。其中，大气许可证包括两类，即新源审查许可证和运营许可证制度。新源审查许可证有效控制了污染物新增排放量。按照《清洁空气法》的相关规定，新建、改建项目在开工建设前必须获得大气污染物排放许可。根据新建、改建项目所处的地理位置，新源审查许可证可以分为超标地区（NSR）和达标地区（PSD）的许可证。抵消要求是NSR的核心政策之一，有效控制了非达标区污染物排放的增长。运营许可证实现了对现有源的全过程监管，它合并和简化联邦、州和地方所有关于大气污染控制要求，覆盖排放源所有大气污染物排放活动。运营许可证明确了企业的运营方案；在此运营方案下必须符合排放限额、标准、控制措施以及其他联邦、州、地方提出的控制要求；同时，还包含了污染源监测、记录、报告及检查的要求。新源审查许可证和运营许可证，大部分均由州或地方空气质量管理机构签发，联邦环保局对许可证具有最终的监督管理权限。
六是重拳打击大气违法行为。《清洁空气法》赋予了联邦环保局广泛追究违法者责任的权力，并有权寻求行政处罚以及民事赔偿。此外，依据此法，公民被赋予充当私人检察官的权力，并且在联邦环保局或州环保局未能在法庭上尽职实施民事诉讼的情况下，可以提起公民诉讼来寻求执行《清洁空气法》的相关条款。美国对违法行为的处罚机制有很多值得借鉴之处：经济处罚可高达每日20万美元，刑事处罚最高可判处15年监禁；经济处罚按日计罚，即按照违法行为的持续时间按日计算罚款，违法行为持续时间越长，罚款数额越高，持续时间长达12个月；按照通货膨胀率自动调整罚款额度，从而使罚款额度不致贬值。
七是建立空气污染应急机制。在一个完整的大气污染防治体系中，重污染情况下的应急机制是不可或缺的一环。美国应急机制的重点已从污染事件发生后的应急反应转移到污染发生前的预测与警告。为了能够及时有效地发布空气污染预警，美国通过相应的模型开展短期预测；提供空气污染警报服务，联邦环保局对空气质量划分了健康警报线，若空气质量超过了警报限值，则进行警报发布；实施短期减排措施，从交通、工业、居民3方面来控制污染物排放。
八是完善监测体系，支撑空气质量管理。在空气质量监测方面，目前美国有地区监测网、州监测网和国家监测网。其中，州和地区监测网有4000多个监测点位，国家监测网有1080个监测点位。监测项目涵盖了国家空气质量标准中的各项污染指标。除此之外，美国针对特定环境问题建立了若干专业性监测网络，其中包括光化学评估监测网、能见度评估监测网、酸沉降监测网、空气状态和趋势监测网等。最近5年，联邦环保局进一步整合，形成了一个国家重点多污染物监测网，以深入研究和评估复合性大气污染问题。在污染源监测方面，联邦环保局负责制定标准，同时具有对州监测行为的监督权。
九是实现大气环境管理精细化。美国大气污染防治工作的一个突出特点就是管理精细化，具有代表性的就是建立了国家污染源排放清单，并在源清单的基础上，利用空气质量模型，建立了总量减排—环境质量改善的响应关系。国家污染物排放清单已形成一个完备体系，包含309种污染物的排放量及成分信息，污染源统计范围涵盖点源、面源、移动源、非道路移动源、生物成因和地质成因源。
美国对地方上报的排放数据审核极为严格，排放数据最终进入国家排放源清单，要经过地方环保部门、中央数据交换网络、联邦环保局的逐级审核。完备、精准的排放源清单作为美国国家和地方空气质量建模的主要输入数据，发挥了基础性作用。目前，联邦环保局正在积极研发集成模型工具，能够同时实现成本有效环境控制战略选择、空气质量改善效果分析、达标分析、健康效益评估、控制策略费用效益优化等多种功能，使得模型科学决策的功能更为强大。
十是建立庞大专业化的大气环境管理队伍。美国联邦环保局下设的大气和辐射办公室专门负责全国的大气污染防治工作，共有公务人员1400人左右。在州层面，以加州为例，加州空气资源委员会专门负责全州空气质量管理，有从事大气环境管理的公务人员1200余人。在地方层面，加州空气资源委员会下辖35个地方空气质量管理局。加州本级加上地方从事大气环境管理的公务人员总共达3000多人。联邦环保局雇员均接受过高等教育和技术培训，各地环保部门雇员从事大气专业业务的人数占主要力量。因此，美国能够在环境政策管理、科学研究等领域占据领先地位，特别是对于大气污染防治等工作能够进行精细化管理。
对我国大气治理的启示及建议
比较中美两国的大气污染防治工作进程，我国现在面临的一些问题，美国也曾经遇到，并逐步得到解决。美国治理大气环境的历程表明，只要采取切实有效的措施，经过持之以恒的努力，大气环境质量一定能够改善。
目前，我国仍处于工业化和城镇化加速发展的阶段，在经济基础、产业结构、能源结构方面与美国等西方发达国家有很大差别，面临的大气污染问题也更加复杂。2012年美国煤炭消费在能源消费中的比重仅为18.1％，且煤炭几乎全部用于电厂发电，而我国煤炭不仅在能源消费中的比重高达67%，且有7亿吨左右的煤炭用于小锅炉燃烧，环境污染严重。我国污染来源更为复杂多样，既有成千上万的中小企业、数以万计的民用炉灶，也有遍布城乡的摩托车、高VOC含量消费品等。美国自20世纪70年代至今，逐步开展了污染源排放达标、空气质量达标、酸雨控制、颗粒物控制、VOC控制、污染物跨界传输等多项工作，而我国现阶段同时面临着空气质量不达标、污染排放量大、酸雨和颗粒物污染严重等多项压力，大气污染控制时间紧、任务重。
因此，我们既要借鉴西方发达国家治理大气污染的经验，又要结合我国国情和发展阶段，改革创新，用新理念、新思路、新方法来进行综合治理，发挥体制和制度优势，尽量缩短污染治理进程。
第一，以改善环境空气质量为核心，实施《大气污染防治行动计划》。将全面改善环境质量作为更直接的工作目标，把空气质量改善作为大气管理的核心内容，明确空气质量改善目标和主要任务、措施。要以贯彻落实《大气污染防治行动计划》为契机，研究制定配套政策措施，全面推进大气污染防治工作。建立以质量改善为核心的目标责任考核体系，将空气质量改善程度作为检验大气污染防治工作成效的最终标准，通过强化环境质量约束机制，倒逼各级政府采取措施改善环境空气质量。
第二，加快修订《大气污染防治法》和有关排放标准，增强法律标准的强制性和可操作性。借鉴美国经验，为适应当前大气污染防治工作的需要，需尽快修订《大气污染防治法》，增加以下内容：一是把对人体健康有重要影响的PM2.5和臭氧作为我国大气污染防治的核心内容，在继续深化二氧化硫、烟粉尘治理的同时，强化对NOX、VOCs、NH3等形成二次PM2.5和臭氧的重要前体物的排放控制；二是强化环境空气质量监督管理，规范大气污染防治政府责任、标准体系、环境监测、信息公开与公众参与等内容，进一步明确地方政府在其辖区大气质量达标管理中的责任和义务，完善监督考核机制；三是强化重点区域大气污染防治，明确重点区域的划定方法、空气污染联防联控机制以及防治措施等内容；四是进一步强化对违法行为的处罚，力争每条法律必配处罚条款，对限期治理、区域限批、按日计罚等制度做出明确规定，提高违法成本；五是加强污染源控制，对工业点源、移动源、面源以及产品类污染源进行全方位监管，重视非道路移动源的排放控制，将船舶、飞机、火车以及非道路用机械的废气排放纳入大气法管辖范围，明确环境保护部在非道路移动源领域内的管理职责；六是强化重污染天气应对工作，将积极应对重污染天气这一要求纳入法律条款，科学有效应对灰霾等重污染天气。
环保标准方面，加快修订重点行业排放标准制修订的步伐，加严二氧化硫、NOX、PM排放限值，增加大气污染物特别排放限值；加快制定石化、化工行业大气污染物排放标准，重点控制VOCs排放；制定机动车、船舶和非道路机械排放标准。同时，制定严格的实施计划，明确每个行业提标改造的时间表，加强企业环境监管，确保企业能够如期稳定达标排放。
第三，构建新型的排污许可制度，实施固定源全过程动态监管。美国的排污许可制度明确了适用于特定排污单位的所有环保要求，体现了对企业的动态过程管理，是企业守法、政府执法、信息公开、公众参与及社会监督等制度整合的综合体。反观我国目前的排污许可证则仅包含行业的污染物排放标准和约束性指标总量控制要求，更是缺乏对污染源全过程动态监管功能。进一步完善排污许可证制度，需尽快颁布排污许可证管理条例，将我国环境影响评价制度与排污许可证制度结合起来，除了将企业应遵守的有关环境保护的法律、法规、政策、标准、总量控制目标写入排污许可证，还要将企业在环境影响评价中采用的治理技术、减排效果等作为管理内容纳入其中，并作为环境管理部门日常监管的重要依据。
第四，加强科研与监测工作，提高大气环境管理的精细化水平。美国大气污染防治的一个突出特点就是管理精细化。借鉴美国经验，要加强我国PM2.5和VOCs的科学研究，针对底数不清、机理不明、技术不足的问题，尽快开展国家大气污染物排放清单编制和空气质量模型研发，完善PM2.5和VOCs排放因子数据库和污染源排放特征谱库，研发国家多尺度高分辨率动态排放清单平台。开展大气污染源减排技术指标体系和方法学研究、重点行业多污染物协同控制机制及技术方案研究。构建主要工业源、农村面源和无组织源的排放监管技术体系，研究大气污染物总量指标分配与实施对策。进一步完善、优化国家环境空气质量监测点位，使其既能科学反映全国环境空气质量及变化情况，又能反映区域污染物传输及主要污染源排放情况，同时，增加重点城市PM2.5等大气污染物源解析工作，为制定环境空气质量达标规划、开展精细化和专业化环境管理提供科学依据。
第五，加强机构建设和人员配备，提高大气环境管理的专业化水平。建立面向以环境空气质量为核心的管理模式需要强大的管理能力作为支撑，美国拥有一支庞大的专业化大气环境管理队伍，这为其精细化环境管理提供了保障。与美国相比，我国面临的空气污染形势更为复杂，管理任务更为艰巨，但是在管理人员数量、机构设施、经费支持和科技支撑等诸多方面都更为薄弱。为了适应空气质量达标和污染物减排对环境管理提出的要求，环境保护部和京津冀、长三角、珠三角等区域空气污染严重的地区应成立专业化机构，加强职能，增加编制，为开展专业化和精细化的环境管理提供基础条件。
第六，突出重点，着力改善重污染地区的空气质量。空气污染严重的地区，往往是公众关注焦点和治理难点。为改善南加州严重的空气污染问题，美国采取了非常规的手段和更为严厉的措施。建议我国以京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角区域为重点，建立区域大气污染防治协作机制，设立重点区域环境空气质量管理机构，统筹协调区域大气污染防治工作，根据区域经济社会发展水平和大气环境承载能力，制定区域达标规划，明确协调控制目标，实施严格的环境管理要求，早日解决重点区域的大气污染问题。
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