全方位解读:依法治国将如何影响环保领域
2014年10月20日至23日，中国共产党十八届四中全会在北京举行，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。28日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称《决定》)正式出台，以前所未有的高度表达了国家对“依法治国”的重视。
在《决定》中，提出建立宪法宣誓制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制，设立跨行政区划的法院和检察院等新要求。
具体在生态环境领域，提出用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设……
从其中一些关键字眼中可以窥见依法治国的理念将在环保领域产生深远影响。在全面深化改革时代，这些举措和亮点将有什么作用?记者请多位专家进行解读——
让环境法“硬”起来
在近日环境保护部政法司和环境与经济政策研究中心召开的专题研讨会上，环境与经济政策研究中心主任夏光指出，依法治国的“法”是统称，其对立面是按潜规则办事、按长官意识办事。四中全会对“依法治国”的强调，就是要求完全依法办事，解决以权压法、以人代法。在环境法方面，要改变环境法是软法的现象。
夏光认为，过去这些年来有两大势头随着经济发展而增长得很快：一是领导者个人的决策指挥权力很大，一些地方或部门领导人仅凭个人意愿就拆除古迹、毁掉良田、牺牲环境，造成自然资产的巨大浪费。二是各种大小资本的开拓能量很大，超越法律法规边界使用环境容量和生态资源，造成的污染和破坏触目惊心。在夏光看来，四中全会提出全面推进依法治国，就是要约束权力和节制资本，把各种资源开发和经济发展活动都关进包括环保法律法规在内的制度笼子里。
《决定》中提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。
对此，中国政法大学环境资源法研究所所长、中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发认为，这将有利于环境案件的受理和公正审判。他指出，目前由于法院、检察院仍然属于地方的行政体系中，司法地方化的问题仍然存在。有些个别案件，地方党委、政府的领导很有可能干扰办案或者插手案件。环境诉讼案件的被告往往是一个地方有影响、有背景的大企业，法院不肯受理受害者的起诉。一些环境案件判决的不公正，往往是背后有一只地方领导的手在操纵。实行案件干预记录制度，就可以在一定的程度上斩断这只背后操控的手。但王灿发坦言，“如何记录，领导操控的手能否让你抓住并记录下来，是要切实解决的问题。”
打破地方性依附
《决定》首次提出了最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。王灿发认为，这一方面有助于打破司法机构的地方性依附，另一方面则使目前正在推进的针对环境污染、生态破坏等的公益诉讼增添了可操作性。
王灿发指出，探索设立跨行政区划的法院和检察院是触及司法体制的一个核心内容，也是解决司法地方化的治本做法。当今司法地方化的根源是法院、检察院的人、财、物都主要由地方党委、政府决定，在这种体制下，法院、检察院很难摆脱地方的管控，与地方也有各种利益上的联系。设立跨行政区划的法院和检察院实际上就是法院和检察院脱离地方，按照司法规律进行重组，各类案件的审判将变得更为独立，极大地促进法院的公正审判。
同时，由于许多环境污染、生态破坏案件都是跨行政管辖区、跨流域的，单由一个地方的法院审理这类案件难保公正，判决也难以执行。最高人民法院巡回法庭的建立与跨行政区划的人民法院和人民检察院的设立将有助于在审理跨行政区案件时解决地方保护问题，更好地适应环境案件的特点。
中国政法大学教授阮齐林认为，巡回法庭的功能是上级法院的法官到地方审理重大疑难案件或有问题的案件，促进地方审判公正。此举可以加强中央的司法权威和对各个地方审判的指导。目前，地方法院尤其是基层法院存在着审判业务专业能力、审判经验不足的问题，最高人民法院设立巡回法庭可以对地方审判进行有效指导，并对地方的疑难案件直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。
对于公益诉讼问题，山东理工大学法律事务室主任、教授马志忠认为，我国的检察机关在参与民事公益诉讼案件中已经做出了有益的尝试，但是缺少明确的法律规定，还处在一个探索阶段。四中全会明确提出了探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，这不仅是强化检察机关履行法律监督职能的一般性规定，而且是关于公益诉讼方面的专门性规定，相信在四中全会之后很快会形成相关的法律规范，对公益诉讼主体、公益诉讼对象、公益诉讼范围、公益诉讼程序等方面作出规定。
明确人民的法治主体地位
《决定》提出，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。提出要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。
专家认为，这样的规定明确了人民的法治主体地位，社会组织首次被提及要参与立法协商，拓展了社会公众有序参与立法的一些路径，是法治思维的一大突破。要通过宣传、教育和法律规范，不断提高公众的环境意识和参与意识。
夏光指出，这样有助于增加社会公众的力量，让人民群众充当政府部门的耳目。
国务院发展研究中心资源与环境所副所长常纪文认为，在环境立法方面，下一步应当细化所有环保法律实施主体的权利和义务，包括职责清晰的结构体系，使其更具有可操作性。
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