环境保护主管部门其主要法律责任
更新时间：2014-11-12 20:25
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2015年元月1日即将正式实施的新修正的《中华人民共和国环境保护法》（简称新法）根据当前环境保护工作存在的现实问题、产生的原因，在现行《环保法》的基础上，就环境保护部门加强环境管理，提高执法人员的执法能力和违法所应承担的法律责任等做出了明确、具体的规定中国城市低碳经济网它将成为环境保护部门及其工作人员履职的基本准则。
“环境”，是指影响人类生存和发展的各种自然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土壤、矿产、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境保护就是对上述内容的保护，包括污染防治和生态、资源保护。新法规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”（第十条）。由此可见，环境保护工作不仅是环境保护主管部门（环保局）一个部门的职责，各级政府的其他相关部门也必须承担环境保护工作的法律责任。就环境保护主管部门来讲，其法律责任主要有以下几个方面。
1、编制环境保护规划
根据“经济社会发展与环境保护相协调”的基本要求，各级人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。其中，国家环保部会同有关部门，根据国家对环境保护的总体要求，编制全国的环境保护规划，县级（含）以上环境保护部门会同其有关部门，按照上级环保部门和同级政府的要求，编制本行政区域的环境保护规划。环境保护规划的内容主要包括生态保护和污染防治目标、任务、保障措施等，并与主体功能区划，土地利用总体规划和城乡规划等有机衔接。环境保护规划“报同级人民政府批准并公布实施”（第十三条）。
2、依法进行环境影响评价
环境影响评价制度，是我国环境保护工作的一项重要法律制度，也是贯彻“保护优先，预防为主”原则，从源头防止或减轻新的环境污染和生态破坏的重要措施。主要包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个内容。
规划环境影响评价（也称区域开发利用环境规划）是指将环境因素置于重大宏观经济决策系统的前端，通过对环境资源状况和承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出较为合理的战略安排，有效设定某一个区域的环境容量，限定区域内的排污总量，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题发生的目的。现行法律对于没有依法进行环境影响评价的开发利用规划而擅自组织实施的行为没有明确禁止，而新法则明确规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”（第十九条）。
建设项目环境影响评价是指特定建设项目在开工建设之前，在项目进行可行性研究阶段，对其选址、设计、施工到生产、运营等全过程进行工程污染、环境质量、环境影响、环境经济、污染防治措施等相关技术内容进行分析、评判，以确保项目建设过程中及建成后周边地区人们的生存环境质量控制在法定的标准范围内。新法规定，凡是依法应当进行环境影响评价的建设项目，其环境影响评价文件未依法报经法定的审批部门审查批准的，不论该项目是否已经其他有关部门批准，一律“不得开工建设”（第十九条）。否则“由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”（第六十一条）。被责令停止建设，拒不执行且尚未构成犯罪的，“将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处以五日以上十日以下拘留”（第六十三条）。
与此同时，新法对环境影响评价机构及其工作人员在有关环境服务活动中弄虚作假，造成环境污染和生态破坏的行为应承担的法律责任也作出明确规定，“除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”（第六十五条）；对不符合行政许可条件或超出许可范围准予行政许可的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。
3、制定污染物排放标准
污染物排放标准是对人为污染源排入环境的污染物的浓度、总量作出限制性规定，包括气态、液态、固态和物理性污染物（如噪声、光污染）等排放标准。有国家污染物排放标准和地方污染物排放标准两类。国家污染物排放标准，是国家制定的综合性的或者行业性的通用排放标准，由国家环保部制定、颁布和废止。省级人民政府可以根据本区域内污染物的状况和环境承载能力，对国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方污染物排放标准，或者“制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准”。在正式实施或废止前，“地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案”（第十六条）。
4、建立健全环境监测制度
环境监测是环境保护工作的“五官”。通过对环境各要素的经常性监测和对有关企事业单位和其他生产经营者排放污染物情况的监督性监测，为管理决策者提供科学依据，为环境执法者提供法律证据，为环境科研者提供翔实素材，为公众提供真实信息的基础性工作。
环境监测机构和人员一要严格执行监测规范和技术标准；二要科学合理设置监测的点位；三要建立监测数据共享机制；四要依法公布环境信息；五要确保监测数据的真实性和准确性。新法第六十五条规定，环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，“还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”；对于篡改、伪造或者指使他人篡改、伪造监测数据的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。
5、环境执法监察工作
环境执法监察也称为环境行政执法监察，是地方各级政府环境保护部门的一项核心工作。是由环境行政主体及其所属的环境执法监察机构，依法对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者是否遵守与执行环境保护法律、法规、规章或者环境行政决定进行监督检查。新法第二十四条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查”。
环境执法监察的主体。县级以上人民政府环境保护主管部门是本区域内环境执法的主体。在实际工作中，由于人员编制等因素的制约，行政主管部门的执法力量有限，新法明确了环境行政主管部门可以委托其环境监察机构（环境监察局、环境监察总队、支队、大队、中队或环境监察所）对所辖范围内的环境污染和生态破坏情况进行全面有效地监管。
“其他负有环境保护监督管理职责的部门”，主要是指依照其他法律法规履行环境保护监管职责的公安、交通、铁路、渔业、国土、林业、矿产、农业、工信、水利等部门，也必须依法对管辖范围内的企事业单位和其他生产经营者进行监督检查，也是环境执法监察的主体。
环境执法监察的对象、内容。排放污染物的企事业单位和其他生产经营者，即作为外部环境行政相对人的公民、法人和其他社会组织都在环境执法监察的范围。其执法监察的主要内容包括污染源的污染物排放情况，污染防治设施运行情况，环境保护行政许可执行情况，建设项目环境保护法律法规执行情况，调查污染纠纷和污染事故并参与处理，依法征收排污费并对违反环境保护法律、法规的行为进行行政处罚，以及对环境行为人进行提高环境保护意识和环境法制观念、自觉履行环境保护义务的宣传教育。
环境执法监察的方法。“现场检查”是新法赋予环境执法监察工作的一种重要措施和具体手段，也是目前最基本、运用最广泛的方式方法。它是由环境执法监察人员亲赴被检查的地区、单位，就可能存在的环境问题和环境隐患依法进行实地检查。国家环保部《环境监理工作制度》对重点污染源及其污染防治设施的现场检查，对一般污染源及其污染防治设施的现场检查，对海洋生态、自然保护区、烟尘控制区的现场检查，对建设项目、限期治理项目的现场检查，对群众举报的污染问题的现场检查等等都作了明确规定。现场检查不需要征得被检查地区、单位的同意，具有强制性；现场检查可以定期、不定期进行，具有随机性。在现场执法检查过程中，如果发现企事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，新法增加了执法监察人员“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”（第二十五条）的规定。
此外，现场巡查，约谈，文件资料审查，调查取证和环境监测、监视、勘测也是环境执法监察的重要手段。
环境执法监察的义务。环境执法监察人员的执法监察行为只能在法律法规规定的区域和内容范围内行使，不得越权；实施执法监察的“部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密”（第二十四条）。更为主要的是，新法对环境执法监察机构和人员某些失职渎职行为的行政追责上升到了法律追责的高度。如，对环境违法行为进行包庇的，依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的，对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏的行为，发现或者接到举报未及时查处的，违反法律规定，查封、扣押企事业单位和其他生产经营者的设施、设备的，将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的等若干种情形，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（第六十九条）。
6、依法公开环境信息
环境信息包括环保部门在履行环境保护职责过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，即政府环境信息和企业以一定形式记录、保存的，在企业生产经营活动中产生的环境行为和有关环境信息，即企业环境信息。近年来社会公众对生存的环境质量和环境保护工作越来越关注，新法首次以法律形式确立了公众依法获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护三项具体的环境权力。
信息公开的主体。新法第三十五条，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息”。即各级环境保护主管部门和其他负有环保监管职责的部门是政府环境信息公开的主体。新法第五十五条，“重点排污单位应当如实向社会公开”本企业的环境信息。即企事业单位和其他生产经营者是企业环境信息公开的主体。
信息公开的内容。新法规定政府环境信息内容的公开为三级公布。国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息；省级人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报；县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。“并将企事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单”（第五十四条）。重点企业环境信息公开的内容包括企业主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况。
需要特别指出的是，新法第五十六条增加了对依法应当编制环境影响报告书（表）的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受到影响的社会公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书（表）后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求社会公众意见的，应当责成建设单位征求社会公众意见的法律规定。因为一些可能造成重大环境影响的建设项目，直接关系到周围公众的环境权益，既是当前群众直接关注的热点、焦点，也是环境信访的重点问题。
信息公开的方式。公民、法人和其他社会组织获取环境信息的途径和渠道主要有两个方面。一是法定的行政机关、企事业单位和其他生产经营者通过网站、报纸、广播、电视等大众媒体主动公开获得；二是依法向有权的行政机关申请获取。
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“环境”，是指影响人类生存和发展的各种自然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土壤、矿产、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境保护就是对上述内容的保护，包括污染防治和生态、资源保护。新法规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”（第十条）。由此可见，环境保护工作不仅是环境保护主管部门（环保局）一个部门的职责，各级政府的其他相关部门也必须承担环境保护工作的法律责任。就环境保护主管部门来讲，其法律责任主要有以下几个方面。
1、编制环境保护规划
根据“经济社会发展与环境保护相协调”的基本要求，各级人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。其中，国家环保部会同有关部门，根据国家对环境保护的总体要求，编制全国的环境保护规划，县级（含）以上环境保护部门会同其有关部门，按照上级环保部门和同级政府的要求，编制本行政区域的环境保护规划。环境保护规划的内容主要包括生态保护和污染防治目标、任务、保障措施等，并与主体功能区划，土地利用总体规划和城乡规划等有机衔接。环境保护规划“报同级人民政府批准并公布实施”（第十三条）。
2、依法进行环境影响评价
环境影响评价制度，是我国环境保护工作的一项重要法律制度，也是贯彻“保护优先，预防为主”原则，从源头防止或减轻新的环境污染和生态破坏的重要措施。主要包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个内容。
规划环境影响评价（也称区域开发利用环境规划）是指将环境因素置于重大宏观经济决策系统的前端，通过对环境资源状况和承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出较为合理的战略安排，有效设定某一个区域的环境容量，限定区域内的排污总量，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题发生的目的。现行法律对于没有依法进行环境影响评价的开发利用规划而擅自组织实施的行为没有明确禁止，而新法则明确规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”（第十九条）。
建设项目环境影响评价是指特定建设项目在开工建设之前，在项目进行可行性研究阶段，对其选址、设计、施工到生产、运营等全过程进行工程污染、环境质量、环境影响、环境经济、污染防治措施等相关技术内容进行分析、评判，以确保项目建设过程中及建成后周边地区人们的生存环境质量控制在法定的标准范围内。新法规定，凡是依法应当进行环境影响评价的建设项目，其环境影响评价文件未依法报经法定的审批部门审查批准的，不论该项目是否已经其他有关部门批准，一律“不得开工建设”（第十九条）。否则“由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”（第六十一条）。被责令停止建设，拒不执行且尚未构成犯罪的，“将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处以五日以上十日以下拘留”（第六十三条）。
与此同时，新法对环境影响评价机构及其工作人员在有关环境服务活动中弄虚作假，造成环境污染和生态破坏的行为应承担的法律责任也作出明确规定，“除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”（第六十五条）；对不符合行政许可条件或超出许可范围准予行政许可的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。
3、制定污染物排放标准
污染物排放标准是对人为污染源排入环境的污染物的浓度、总量作出限制性规定，包括气态、液态、固态和物理性污染物（如噪声、光污染）等排放标准。有国家污染物排放标准和地方污染物排放标准两类。国家污染物排放标准，是国家制定的综合性的或者行业性的通用排放标准，由国家环保部制定、颁布和废止。省级人民政府可以根据本区域内污染物的状况和环境承载能力，对国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方污染物排放标准，或者“制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准”。在正式实施或废止前，“地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案”（第十六条）。
4、建立健全环境监测制度
环境监测是环境保护工作的“五官”。通过对环境各要素的经常性监测和对有关企事业单位和其他生产经营者排放污染物情况的监督性监测，为管理决策者提供科学依据，为环境执法者提供法律证据，为环境科研者提供翔实素材，为公众提供真实信息的基础性工作。
环境监测机构和人员一要严格执行监测规范和技术标准；二要科学合理设置监测的点位；三要建立监测数据共享机制；四要依法公布环境信息；五要确保监测数据的真实性和准确性。新法第六十五条规定，环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，“还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”；对于篡改、伪造或者指使他人篡改、伪造监测数据的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。
5、环境执法监察工作
环境执法监察也称为环境行政执法监察，是地方各级政府环境保护部门的一项核心工作。是由环境行政主体及其所属的环境执法监察机构，依法对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者是否遵守与执行环境保护法律、法规、规章或者环境行政决定进行监督检查。新法第二十四条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查”。
环境执法监察的主体。县级以上人民政府环境保护主管部门是本区域内环境执法的主体。在实际工作中，由于人员编制等因素的制约，行政主管部门的执法力量有限，新法明确了环境行政主管部门可以委托其环境监察机构（环境监察局、环境监察总队、支队、大队、中队或环境监察所）对所辖范围内的环境污染和生态破坏情况进行全面有效地监管。
“其他负有环境保护监督管理职责的部门”，主要是指依照其他法律法规履行环境保护监管职责的公安、交通、铁路、渔业、国土、林业、矿产、农业、工信、水利等部门，也必须依法对管辖范围内的企事业单位和其他生产经营者进行监督检查，也是环境执法监察的主体。
环境执法监察的对象、内容。排放污染物的企事业单位和其他生产经营者，即作为外部环境行政相对人的公民、法人和其他社会组织都在环境执法监察的范围。其执法监察的主要内容包括污染源的污染物排放情况，污染防治设施运行情况，环境保护行政许可执行情况，建设项目环境保护法律法规执行情况，调查污染纠纷和污染事故并参与处理，依法征收排污费并对违反环境保护法律、法规的行为进行行政处罚，以及对环境行为人进行提高环境保护意识和环境法制观念、自觉履行环境保护义务的宣传教育。
环境执法监察的方法。“现场检查”是新法赋予环境执法监察工作的一种重要措施和具体手段，也是目前最基本、运用最广泛的方式方法。它是由环境执法监察人员亲赴被检查的地区、单位，就可能存在的环境问题和环境隐患依法进行实地检查。国家环保部《环境监理工作制度》对重点污染源及其污染防治设施的现场检查，对一般污染源及其污染防治设施的现场检查，对海洋生态、自然保护区、烟尘控制区的现场检查，对建设项目、限期治理项目的现场检查，对群众举报的污染问题的现场检查等等都作了明确规定。现场检查不需要征得被检查地区、单位的同意，具有强制性；现场检查可以定期、不定期进行，具有随机性。在现场执法检查过程中，如果发现企事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，新法增加了执法监察人员“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”（第二十五条）的规定。
此外，现场巡查，约谈，文件资料审查，调查取证和环境监测、监视、勘测也是环境执法监察的重要手段。
环境执法监察的义务。环境执法监察人员的执法监察行为只能在法律法规规定的区域和内容范围内行使，不得越权；实施执法监察的“部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密”（第二十四条）。更为主要的是，新法对环境执法监察机构和人员某些失职渎职行为的行政追责上升到了法律追责的高度。如，对环境违法行为进行包庇的，依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的，对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏的行为，发现或者接到举报未及时查处的，违反法律规定，查封、扣押企事业单位和其他生产经营者的设施、设备的，将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的等若干种情形，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”（第六十八条）。“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（第六十九条）。
6、依法公开环境信息
环境信息包括环保部门在履行环境保护职责过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，即政府环境信息和企业以一定形式记录、保存的，在企业生产经营活动中产生的环境行为和有关环境信息，即企业环境信息。近年来社会公众对生存的环境质量和环境保护工作越来越关注，新法首次以法律形式确立了公众依法获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护三项具体的环境权力。
信息公开的主体。新法第三十五条，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息”。即各级环境保护主管部门和其他负有环保监管职责的部门是政府环境信息公开的主体。新法第五十五条，“重点排污单位应当如实向社会公开”本企业的环境信息。即企事业单位和其他生产经营者是企业环境信息公开的主体。
信息公开的内容。新法规定政府环境信息内容的公开为三级公布。国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息；省级人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报；县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。“并将企事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单”（第五十四条）。重点企业环境信息公开的内容包括企业主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况。
需要特别指出的是，新法第五十六条增加了对依法应当编制环境影响报告书（表）的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受到影响的社会公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书（表）后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求社会公众意见的，应当责成建设单位征求社会公众意见的法律规定。因为一些可能造成重大环境影响的建设项目，直接关系到周围公众的环境权益，既是当前群众直接关注的热点、焦点，也是环境信访的重点问题。
信息公开的方式。公民、法人和其他社会组织获取环境信息的途径和渠道主要有两个方面。一是法定的行政机关、企事业单位和其他生产经营者通过网站、报纸、广播、电视等大众媒体主动公开获得；二是依法向有权的行政机关申请获取。
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