新环保法“利剑”将落 仍面临诸多困境
2015年1月1日，新《环境保护法》的利剑就将落下。新环保法能给日益严峻的中国环境污染形势带来什么?能否改变唯GDP为导向的发展现状?能否真正让那些污染企业收手?能否护航美丽中国?
新环保法由于增加了按日计罚、查封扣押、行政拘留等条款，加大了处罚力度，被称为“史上最严环保法”，这也意味着，从2015年开始，企业将面临着一个全新的、更加严格的环保执法环境。
但在专家们看来，新环保法实施见效，仍存在诸多困境。
新环保法也加重了监管责任
2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法》修订草案。根据规定，新修订的《环境保护法》将于2015年1月1日起执行。
我国历经多年的粗放型增长，中国的环境问题已经到了十分危急的关头，环境污染状况严重超出环境自身的净化和承载能力。水污染、大气污染、土壤污染等环境问题集中爆发，企业违法排污、监管部门执法不力、受害群众投诉无门的现象屡见不鲜。
12月29日，在环境保护部组织的新环保法解读会上，环保部政法司法规处处长王炜介绍，新环保法是25年来的首次大修订，从修订结果来看，社会各界对新环保法的评价还是非常正面的。
“之所以说‘史上最严’，是因为这部法律规定的很多制度和措施，包括按日计罚、查封扣押、行政拘留都是以往所有的环保法律法规中没有出现过的。”王炜说。
针对“违法成本低、守法成本高”的问题，新环保法又设计了“按日计罚”。王炜举例说，排污企业违法排污了，按照违法的天数计算罚款，上不封顶，直至罚到企业改正为止。
“我是非常看好这部法律的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对记者说，近期，新环保法相关细则密集出台，“细节决定一个战略的成败”。
本报记者从环保部了解到，环境保护主管部门《实施按日连续处罚暂行办法》、《实施查封、扣押暂行办法》、《实施限制生产、停产整治暂行办法》和《企业事业单位环境信息公开暂行办法》，以及《突发环境事件调查处理办法》等近日已获环保部部务会议通过。
王炜透露，“上述暂行办法的详细内容即将全文公布”。
记者注意到，随着新环保法即将实施，环保部门对违法排污的处罚力度也在加大。
环保部副部长翟青在日前举办的环境监察高级研修班上介绍，2013年以来，全国环境监察系统共查处环境违法企业19万家次，挂牌督办企业4135家、处罚案件103707起，处罚金额39.4亿元，平均比2012年增长了47%、17%、19%。环保公安联动进一步加强，2013年地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计706件，2014年前三季度进一步增加到1232件。
“过去一年多，全国环保部门向公安部门移送的环境违法案件数量超过了过去十年的总和。”中国政法大学教授、环境资源法研究所所长王灿发说。
新环保法实施后，公众最为关心的是环保部门对于违法排污的企业能否真正去处罚?处罚的力度是否到位?
对此，环保部副部长潘岳表示，“新环保法的一个突破就是加重了行政监管部门的责任。”
潘岳说，新环保法一方面授予对各级政府、环保部门许多新的监管权力，包括环境监察机构可以进行现场检查，授权环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。
此外，新环保法针对违法成本低的问题，设计了罚款的按日连续计罚规则;针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
“新环保法也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。”潘岳说，违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法未及时查处、违法查封扣押，篡改伪造监测数据、未依法公开政府环境信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除，主要负责人应当引咎辞职。
“利剑”落地仍面临诸多困境
不过，在上述专家看不，新环保法实施还存在诸多不足。
新环保法第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。王炜对记者说，有关“法律规定”只是在大气法和水法中有原则性规定，目前在全国实施还存在一些困难。
王炜介绍，近年来，全国许多地方出台了各自的排污许可证管理办法，也正因为如此，各地标准和要求不一。
本报记者从环保部了解到，1987年，原国家环保总局曾在上海、杭州等18个城市进行排污许可证制度试点。在1989年召开的第三次全国环境保护会议上，排污许可证制度作为环境管理的一项新制度提了出来。
之后，上海市以地方法规的形式出台了《污染物排放许可证管理规定》，其管理的基本程序是：排污申报登记;排污审核、核发排污许可证;证后监督管理;年度复审。
今年7月25日，《福建省排污许可证管理办法》经省政府常务会议通过，9月1日起施行。该办法规定在本省行政区域内排放大气污染物的;直接或者间接排放工业废水、医疗污水的;排放规模化畜禽养殖污水的;运营城乡污水和工业废水集中处理设施的等排污单位，应当取得排污许可证。
今年5月，国务院办公厅《关于印发2014-2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》也提出，完善法规标准，加快制定排污许可证管理条例。“条例何时制定和出台，目前还没有时间表。”王炜说。
“另一个问题是，面对环境污染，环保部门不查处怎么办?当地政府不作为怎么办?信息不公开怎么办?谁来启动追责?”常纪文对记者说，受有关部门委托，国研中心正研究责任追责的机制建设，“未来，或许可以让公众、人大或政协来启动追责，指望政府自己来启动追责程序有点难度。”
王炜也对此表示，新环保法中，对于追责有相应的规定，如目标责任制度和考核评价、人大监督、环保部门上级对下级的监督等，但主要是原则性要求。
新环保法设计了“按日计罚”的规定，但据本报记者了解，这一规定实施起来也并不容易。王炜介绍，“按日计罚”必须符合三个要件：企业违法排污;达到处罚的标准;对违法排污行为拒不改正。
但什么样的行为属于“拒不改正”?各界存在一定争议。“公安部会同工信、质检、环保、农业四家部门即将发布治安拘留的办法，明确规定‘拒不改正’包括三种情形。”王炜对本报记者说，这三种情形包括企业违法排污被环保部门当场查实;当场没有发现违法排污的情况，但通过别的证据证明，企业实施了违法排污行为;企业拒绝或阻挠环保执法检查的，都属于“拒不改正”，“环保部门只看排污结果，至于企业在这一过程中做了什么，都不认。”
常纪文对记者说，新环保法同样提出了对地方政府的考核和环境审计。“目前有关方面正在研究编制自然资产负债表，考核应该分期考核，并且定性考核与定量考核相结合，估计这一研究成果会很快出台。”
中国人民大学法学院教授、环境资源法教研室主任周珂对记者表示，新环保法实施后，对于违法排污企业的处罚力度是逐级增大的。从一般性的处罚，到按日计罚、查封扣押、行政拘留，企业的违法成本肯定会越来越大的。
信息公开是公众参与前提
新环保法首次将“信息公开与公众参与”单独成章，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。
新环保法还规定，“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”
对此，常纪文解释说，“仅仅依靠环保部门去监督污染企业是远远不够的。”他分析说，长期以来，政府与企业的关系是很“暧昧”的，政府靠企业提供财政来源，环保部门对污染企业不敢“下死手打”，这就必须发挥公众和社会组织的作用。
29日下午，中国环境新闻工作者协会副秘书长兼中国上市公司环境社会责任调查活动办公室主任成亚威在接受本报记者独家采访时也表示，“环境信息公开，是公众参与环境保护的重要前提。”
成亚威说，新环保法出台前，由于缺乏法律的硬性规定，各级环保部门尤其是企业，无论在环境信息公开的内容和范围方面，还是在时效性方面都存在较大差距。环境信息的不完整和缺位往往致使公众在参与环境保护时，难以及时掌握有效的信息，影响了公众参与的效果。
“比如，记者在采访某企业的污染问题时，往往无法从环保部门和企业的网站上找到该企业近期的相关环境信息，难以对企业的环境行为作出全面客观的报道。”成亚威说。
成亚威告诉记者，在中国环境新闻工作者协会组织开展的“中国上市公司环境社会责任调查活动”中发现，目前国内企业普遍不重视环境信息公开，即使是在上市公司当中，也有很多企业不重视环境信息公开。很多存在污染并被列入国家重点监控企业名单的上市企业，或是不公开环境信息，或是很简单地公开环境信息，尤其是普遍存在报喜不报忧的问题。
新环保法施行后，凡是不按规定公开环境信息的企业，均将面临违法的指控。成亚威认为，新环保法的相关规定还比较原则，还需要制定实施细则和具体办法，使这些法律规定落到实处。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
