污水处理PPP项目打包招商模式浅议
近年来，随着国内对县城以下乡镇环保问题的日益重视，乡镇污水处理设施建设被逐步提上日程，该领域已经成为污水处理市场的热点。近期，笔者有幸参与了一个乡镇污水处理PPP打包招商项目，本文将结合笔者在实践中总结的经验，针对PPP打包招商过程中的相关问题展开分析和探讨。
一、乡镇污水设施建设存在的主要问题
目前，国内大部分县级以下政府都面临着污水处理项目投资、建设以及运营管理的难题。
一是投资压力较大，通常要初步建成全县的乡镇污水处理系统，少则要投资2、3亿元，多则要6、7亿。这对县域经济不太发达的地区来说，无疑会对县财政构成巨大压力。
其次，县级以下政府对污水设施的建设管理，尤其是竣工后的运营管理缺乏相关人才和经验。根据笔者曾接触的一些项目来看，由政府直接投资管理的一些乡镇污水处理设施，很多都存在着投资超概严重、工程质量低劣等问题。竣工后，由于缺乏专业的运营队伍，污水厂要么处于“晒太阳”的状态，要么处理后的水质达不到环保要求。在严重浪费社会资源同时，却远远没有达到预期的环境治理目标。
另外，乡镇开征污水处理费的比例和标准偏低，污水处理费用的收支差额较大，需要政府给予补贴方能维持正常运转，这对乡镇一级政府而言基本难以持续。
二、污水处理PPP项目打包招商的意义
正是由于存在投资建设和运营管理的难题，众多县级以下政府采用PPP模式，引入一家专业投资运营机构，以BOT、TOT、委托运营等形式投资或运营污水处理设施。在这过程中，也出现了一些地方政府将多个污水项目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水处理厂打包委托运营招商、贵州省黔南州和黔东南州22座污水处理厂BOT打捆招商、江苏武进3座污水厂委托运营打包招商、贵州桐梓县13个污水处理PPP招商等项目。
打包招商相比较单个项目分别招商而言，主要有以下优势：
1、增强规模效应，提高项目吸引力
受人口规模的影响，乡镇污水处理厂的规模普遍较小，通常在每日几百至几千吨，大小参差不齐。若单个项目进行招商，由于项目经营收入较少，运营成本高昂，很可能会无人问津。但若将多个项目捆绑在一起，一方面可以实现项目之间优劣搭配，避免投资者挑肥拣瘦，同时可以产生明显的规模经济效益，增强项目对投资者的吸引力。
2、降低运营成本，减轻财政负担
若单个项目分别招商，最终很可能形成有多家机构同时参与投资运营的局面。而打包招商则可以选择一家机构承担多个项目的投资运营，相比而言，可以在运营成本上实现节约。一方面可以实现人力资源共享，优化人员调配，同时可以在药剂采购和设备维护等方面获得明显的规模经济效益，单位成本将大幅降低，进而降低政府的污水处理费支出，减轻财政负担。
3、提高招商效率
理论上讲，单个项目分别招商，则每个项目都要开展一次招商工作。而将全部项目打包招商，则招商工作可以一次完成，能大大降低各项中介费支出，节约政府的人力、物力和财力，且可以降低各乡镇自行运作时因专业能力所限而产生的各种风险，提高招商成功的概率。
4、提高监管效率
将多个项目打包招商，引入一家投资机构，可以降低政府的监管成本，提高监管效率。相比同时监管多个对象，政府监管一家机构的难度和监管的工作量都会明显降低。
三、PPP项目打包招商的相关建议
1、招商主体的选择
一般而言，乡镇污水处理PPP项目的业主单位是所在地乡镇政府(或该乡镇政府下属的单位)。在打包招商的过程中，由于涉及多个乡镇政府，而各乡镇经济条件、项目实际情况一般差异较大，各方的利益诉求也自然会有所不同。若各乡镇政府同时作为招商业主单位，统一打包招商必定困难重重。由于难以平衡各方利益，大量的时间和精力可能都会浪费在各种争论和利益协调方面，甚至可能出现某些乡镇政府不作为或抵触的情形，从而导致招商工作难以推进。
为避免上述情况发生，我们建议由县政府委托县行业主管部门作为招商业主单位，统筹推进全部污水处理PPP项目的招商工作，制定统一的PPP招商方案并负责实施。同时作为PPP项目的业主方，代表县政府与投资者签署PPP项目合作协议。
2、污水处理服务费单价
由于各乡镇的污水处理项目规模大小不一，运营成本差异明显。在打包招商的过程中，污水处理服务费单价最易引起各乡镇政府产生异议。在各地的实践中，有的地方实行“一厂一价”，有的实行统一价格。客观来看，两种模式各有优劣。
“一厂一价”易于平衡各乡镇利益，减少分歧。但缺点也很明显，一是评选投资者的过程中，无法确定一个统一的报价竞争标的，不能评审出最优的报价，价格最终还是需要通过协商确定，难以实现减少政府污水处理服务费支出的目的。虽然表面上是打包招商，但实际依然是简单叠加，规模效应无法实现。
而实行统一价格，优势在于容易确定报价竞争标的，易于评审出最优报价，从而减少污水处理服务费支出。但缺点在于，实行统一价格会产生不公，容易引起项目条件较好的乡镇政府的抵触。
在我司操作过的项目中，既有采用“一厂一价”的案例，也实行统一价格的案例。从第三方角度来看，我们建议选取统一价格方案。虽然条件较好的乡镇相对而言会有利益损失，但从全县的角度来看，可以通过竞争减少污水处理服务费支出。另外，若由县级政府牵头招商，这种方案也可以顺利的落实。
3、采用竞争性程序招商
从国内乡镇污水处理投资运营市场来看，大部分项目都未经竞争性程序而直接交给一特定投资者承担。其客观原因在于乡镇污水处理项目大多商业条件欠佳，意向投资者较少，而县级以下政府大多欠缺类似项目招商运作经验。因此，一旦有投资者表达意向，往往会被政府视为救命稻草。
从我司的经验来看，在没有竞争对手的情况下，投资者的要价条件通常会远远超出合理水平。而经过充分竞争的项目，不仅报价会远低于“一对一”谈判的项目，且各项合作条件也要明显优于后者。因此，从维护好政府和社会公共利益的角度出发，我们认为在条件允许的情况下，十分有必要采取竞争性招商程序。
4、污水处理服务费的支付主体
现阶段，大部分乡镇的污水处理费征收情况都不太理想，难以实现收支平衡。由于乡镇政府财力大多有限，依靠乡镇财政维持污水厂的正常运转可能不太现实。
为确保乡镇污水厂能正常稳定运行，降低项目的投资风险，县政府有必要建立污水处理费征收体系，对各乡镇的污水费征收进行统筹管理;并作为付费主体，承担污水处理服务费的支出义务，在污水费收不抵支的情况下，由县财政对污水处理服务费进行弥补。
5、聘请专业咨询机构
污水处理PPP项目打包招商交易程序复杂，涉及特许经营、水务行业、财务、法务、商务等众多领域，一般县级以下政府都不具备类似的专业人才和操作经验，若无专业咨询机构协助，则只能任由投资者主导协商和谈判，政府和社会公共利益难以得到保障。从行业内运作较为成功的PPP打包招商案例来看，无一例外都聘请了专业咨询机构。
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