财政持续加码“治水” 8000亿水利投融资 难题待解
近日，南方鄂、皖、苏、赣、湘等五省多日连降暴雨，部分城市积水严重。中国水利基础设施不完善的问题再次引起各界热议。
“现在很多水利设施年久失修，大江大河的治理也出现了新问题，一下大雨很多城市被淹，因此增加水利投入是有必要的。”中央财经大学财政学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对记者表示。
按照水利部的安排，今年重大水利工程投资规模将保持在8000亿元以上。
21世纪经济报道记者了解到，公共水利设施仍然主要依靠财政投入，水利投融资体制机制还不完善。
财政部的数据显示，2011年-2013年全国财政水利资金累计投入13261亿元，年均增长19%。其中一般公共预算水利投入、政府性基金预算投入的占比分别为71%、29%。
在当前的财政收入增速放缓、政府性基金收入负增长的情况，8000亿水利投资任务的完成面临压力。同时，由于水利项目公益性质突出，其投融资亦面临较大难题。财政部和水利部力推PPP，希望引入社会资本参与水利项目。
“水利行业做PPP项目的条件没有交通行业那么好，本身困难比较多，这一问题需要正视。”长期从事PPP咨询业务的中国现代集团总裁丁伯康对21世纪经济报道记者表示。
财政是水利投资主渠道
与铁路、棚改项目一样，水利项目也是中国政府“稳投资”的重要“抓手”。由于三类项目均属于基建类项目，财政收入、政府性基金收入中均会安排资金投入。
财政部提交全国人大审议的数据显示，2011年-2013年全国公共预算水利投入9423亿，政府性基金预算安排水利投入3838亿，三年间财政总投入1.33万亿。财政部的报告称，公共水利设施仍然主要依靠财政投入。
全国财政决算报告显示，2014年全国水利工程建设支出1346.11亿，占全国财政支出的比重为0.89%。资金分配上，财政水利资金分为中央和地方两大块，其中中央约占46%，地方约占54%。
在本次暴雨受灾较为严重的南方五省中，江苏、湖南、湖北、江西四省2015年农林水支出分别为1016亿、639亿、600亿、557亿。
按照全国水利工程建设占农林水支出的比例（9.5%）计算，四省2015年用于水利工程建设支出的金额分别为96亿、60亿、57亿、53亿。记者从公开信息渠道尚未获得安徽省2015年农林水支出数据。
由于全国上千亿的财政资金投入水利建设，外界也高度关注水利资金的使用情况。一位东部省份财政厅国库处负责人向21世纪经济报道记者介绍，财政部门绩效处会参与评估财政资金的使用情况。水利资金的使用中，水利部门也会参与评估。
2014年底，财政部提交全国人大审议的报告指出，财政水利资金使用也存在一些问题。如在农村水利建设方面，涉及的资金渠道及管理部门多，资金交叉重复和分散使用并存，影响了资金使用的整体效益。
此外，报告指出一些干部违规违纪插手工程项目建设，一些项目资金被挤占、挪用、套取。
部分项目融资“借新还旧”
据21世纪经济报道记者了解，水利投融资主要通过地方政府融资平台进行，其融资方式涵盖贷款、企业债、信托等多种方式。
一位西部省份区县城投公司负责人向记者介绍，水利建设项目贷款主要依靠政府回购资金偿还，有时金融机构要求将土地出让金的10%用来保障还款，因此水利建设项目相当于捆绑政府信用，金融机构介入也比较积极。
21世纪经济报道获得的一家城商行近日下发的信贷政策指引称，国家将开展一批水利、信息、交通等重大基础设施工程，蕴含着新的业务机遇。对有效益的水利项目，该行将积极放贷。
金融市场上，一些城投公司也通过发行企业债融资。记者根据wind资讯梳理，存量企业债中，上述五省共发行15只债券，共计融资118.9亿。其中江苏省最多，共发行8只融资85.1亿。
“不止企业债。”前述城投公司负责人向21世纪经济报道记者介绍，“由于水利项目容易包装，又有政府信用支持，包括贷款、公司债、基金的融资工具都在使用。”
具体而言，当地政府平台主要通过1：4的杠杆并承诺收益的方式引入基金参与水利项目的建设、运营，其中政府平台资金作为劣后资金方。
“虽然以水利项目的名义融资，但是有的资金并未投向水利项目，而是用于‘借新还旧’。”前述城投公司负责人坦言。
水利建设PPP项目难题
当前，由于财政收入增速放缓、政府性基金收入负增长，以财政资金投入为主建设水利项目的方式势必加剧财政收支压力。
同时，按照43号文的要求，地方政府平台需要剥离融资功能。这种情况下，融资平台以政府信用背书的融资很可能增加政府性债务。监管层也在创新投融资机制，鼓励社会资本进入水利建设项目。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库梳理，目前全国共推出405个水利建设行业PPP项目，占全部项目的比重为4.68%。
丁伯康表示，水利PPP项目比例偏低，原因在于水利行业本身市场化水平较低。此外，在PPP推进过程中，水利行业不像交通行业反应那么及时。
据21世纪经济报道记者梳理，前述五个省份共推出22个水利PPP项目，投资额总计205.75亿。其中项目量江西最多，为12个；投资金额湖南最高，为90.43亿。
另据梳理，共有12个项目采用BOT的运作方式，占比为55%。具体运作方式为，当地融资平台作为项目建设单位引入社会资本方，二者共同出资成立项目公司，负责项目的建设、运营。
丁伯康介绍，绝大多数水利项目公益性特点比较突出，因此使用者付费的方式非常少。在五省PPP项目中，共12个项目（占比55%）采用政府付费的回报机制，采用使用者付费和可行性缺口补助的项目均为5个（占比22.5%）。
在22个项目中，目前共有18个项目处于项目识别阶段，即八成以上的项目还处于前期工作阶段，尚未落地。
江西省一家水利PPP项目负责人向21世纪经济报道记者表示，项目最大的难题是征地拆迁，现在逐步推进，水利项目主要还是政府投资。
大岳咨询总经理金永祥对21世纪经济报道记者表示，如果要把PPP项目做好，需要让水利系统以外的行业参与进来。比如城市水务，这些行业积累了很多PPP方面的经验。
“要改变过去从公益性的角度开放的观点，比如水利开发可以和旅游业结合起来，从水利设施向相关产业延伸，来提高水利投资的收益，吸引投资。”温来成如是表示。
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