上海垃圾综合治理的实践和未来目标
为了深入贯彻落实中央城市工作会议精神，按照市委、市政府关于进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见，我们结合实际，自2016年5月，经过为期3个月的密集调研、公开并广泛征求社会各界建议，同时集聚了政府各主管部门的意见，制定了上海加强垃圾综合治理的实施方案。
一、上海垃圾管理现状概述
上海市垃圾管理主要涉及生活垃圾、建筑垃圾等。2015年，上海生活垃圾清运量790万吨，经分流分类后进入末端处置的生活垃圾量为600万吨;建筑垃圾申报处置量达到1亿吨。
(一)生活垃圾全程分类的管理构架初步形成，分类减量实效亟待提升
“十二五”期间，上海生活垃圾按照“大分流、小分类”的基本路径，初步建立了餐厨垃圾、餐厨废弃油脂、集贸市场垃圾、大件垃圾、绿化垃圾等分流系统，推进了居民日常生活垃圾按有害垃圾、可回收物、湿垃圾、干垃圾“四分法”分类模式，实现了400万户居民垃圾分类和100万户居民绿色账户的服务覆盖。生活垃圾无害化处置率达到100%。但生活垃圾源头分类居民参与率低，居住区物业驳运环节混装混运现象矛盾突出,分流分类后的各类垃圾末端处理结构不平衡，湿垃圾特别是餐厨垃圾处理能力严重不足，可回收物因再生资源回收体系萎缩，难以适应城市循环经济发展需求。
(二)建筑垃圾收运处全程管理体系尚未建立，分类处理能力严重不足
上海建筑垃圾按工程渣土、工程泥浆、工程垃圾、拆房垃圾和装修垃圾实施分类管理的原则已经明确。工程渣土管理制度相对完整，工程垃圾资源化利用体系基本成型。但建筑垃圾全程管理机制尚不健全，源头减量难以落实;转运体系非常脆弱，转运码头持续减少，运输过程中环境污染和交通事故时有发生;消纳及资源化利用能力严重不足，尤其是拆房垃圾和装修垃圾资源化利用设施亟待建立。
(三)垃圾管理原有模式面临精细化管理和市场失灵的双重考验，亟待理顺体制机制，实现体系重构
上海生活垃圾传统粗放式收运处体系(投放一个桶，收运一部车，处置一个坑)已不能适应分类减量管理的要求，建筑垃圾依赖市场自发平衡的消纳模式也难以为继。垃圾管理正在从行业管理向社会管理转变，相应的体制机制亟待调整。
二、总体目标与思路
按照市委、市政府对上海垃圾管理要“破解难题、补上短板”的总体要求，坚持科学规划，统筹协调，综合治理，坚持提升源头分类质量、促进资源回收利用与增强末端处置能力并重，着力完善生活垃圾全程分类体系，建立建筑垃圾收运处置体系，健全垃圾综合治理体制机制，确保上海生态安全，提升城市文明水平。
加快末端处置设施布局
大力推进末端处置设施建设，以“中心城区统筹消纳，郊区自行处理”为原则，完善生活垃圾、建筑垃圾中转消纳场所规划，并推动规划切实落地。全市生活垃圾无害化处理能力维持在27000吨/日，其中湿垃圾总处理能力达到7100吨/日，无害化处理率保持100%，2020年基本实现原生生活垃圾零填埋。
(二)全面推动资源回收利用
大力推动循环经济，重构价值链，推进再生资源回收与生活垃圾清运体系“两网协同”，显著减少固体废弃物排放。选择适用技术路线，着力增强餐厨垃圾、厨余果皮垃圾处置利用能力。推动施工工地垃圾“零排放”，建设建筑垃圾资源化循环利用体系，妥善消纳处置各类建筑垃圾。推进老港等静脉产业园区建设。到2020年生活垃圾资源回收利用率达38%
(三)着力提升分类减量实效
坚持“大分流、小分类”基本路径，夯实生活垃圾分类收集、运输、处置体系基础。全面形成以“绿色账户”为特征、激励约束并重、城乡一体的生活垃圾分类减量模式，逐步实现分类减量居住区全覆盖。推动绿色生产、绿色消费、绿色生活，促进包装减量，推动净菜入城、净菜销售等措施，推广使用可降解、易回收、低成本包装材料，从源头上减少垃圾产生。
三、主要任务与措施
(一)完善生活垃圾全程分类体系建设
1.提升干垃圾无害化处理能力，实现原生生活垃圾零填埋。加快推进老港再生能源二期建设，全市生活垃圾焚烧处理能力达到18000吨/日以上，到2020年基本实现原生生活垃圾零填埋。建设老港综合填埋场二期(设计处理能力5000吨/日)，满足本市生活垃圾应急处理和焚烧厂飞灰、残渣处置需要。通过生活垃圾分类管理，降低干垃圾含水率，提高垃圾热值，强化政府监管，进一步提高焚烧厂运营管理水平。
2.强化湿垃圾资源化利用能力建设，提升资源化利用水平。制定实施湿垃圾处理利用设施专项规划，到2020年形成全市湿垃圾“分散与集中相结合”的处置格局，日处理能力达到7100吨。制定餐厨废弃油脂处置扶持政策，支撑本市餐厨废弃油脂资源化利用的良性发展。制定湿垃圾处理产品使用标准，制定湿垃圾资源化产品进入农地、绿地、林地的补贴政策，打通湿垃圾资源化利用产品出路。鼓励大中型餐饮服务单位等应用湿垃圾就地处理设备，推进源头减量。
3.加强可回收物及有害垃圾回收体系建设，促进资源循环利用。落实生产者责任，在制造及流通领域严控过度包装等浪费资源的行为;鼓励企业通过建立押金制度、以旧换新等措施减少废弃。加快推进再生资源回收与生活垃圾分类收运体系的“两网协同”;结合本市和外省市再生资源利用行业实际，畅通本市各类再生资源回收利用渠道;推进老港等静脉产业园区建设，促进资源循环利用形成闭环体系。推进有害垃圾定期分类收运，制定有害垃圾收运装备标准和收运作业规范，统一专用收集车车型、外观，固定收运时间，并向社会公布。
4.建立激励与约束并重的制度，提升源头分类减量实效。鼓励“净菜上市”“绿色办公”“绿色采购”“绿色消费”“绿色餐饮”等绿色流通和消费行为;逐步减少一次性产品的消耗和使用，促进垃圾源头减量。力争到2020年可推行生活垃圾分类的区域全覆盖。适时实行居民生活垃圾收费制度，并建立垃圾收费与绿色账户积分对冲机制，促进居民源头分类。将垃圾分类服务内容和标准纳入物业企业服务示范合同，并形成有效的监管机制。完善生活垃圾分类减量支持政策，引导物业、企业、第三方组织参与垃圾分类减量。
(二)加快建筑垃圾收运处置体系建设
1.建立建筑垃圾源头分类减量管理体系,推进建筑工地垃圾“零排放”。落实建设施工单位、拆房单位和小区物业等产生者源头申报制度，建立健全建筑垃圾分类申报信息化管理平台。推广装配式建筑和全装修房，减少建筑垃圾产生。鼓励建筑工地建筑垃圾区域内排放自平衡，积极推进建筑工地垃圾“零排放”。
2.完善转运网络，加强过程管理，保障建筑垃圾物流畅通。制定本市建筑垃圾转运码头建设标准和运营规范，在条件具备的区域拓展现有码头的综合运输能力，完善二级转运网络建设。适应土地圈围、建设用地标高回填等消纳途径，沿海岸布局临时专用码头，提升转运能力。加强运输过程监管，通过技术管理手段，强化建筑垃圾流量流向管理。严格执行严管严惩措施，加大对建筑垃圾运输处置过程中违法行为的打击力度。
3.推进消纳场所及资源化设施建设,确保建筑垃圾有序处置。抓紧推进《上海市建筑垃圾消纳设施布局规划方案》落地，完善工程垃圾资源化利用体系;加快推进利用工程渣土促进长兴岛、横沙岛围海造地和促淤圈围等项目的实施;加快推进工程泥浆、拆房垃圾和装修垃圾资源化处置点建设，2017年力争基本建成闵行、嘉定泥浆干化设施及浦东老港、普陀桃浦拆房垃圾及装修垃圾资源化处置设施，启动奉贤金汇泥浆干化项目;到2020年基本建成松江九亭、闵行马桥、闵行华漕、宝山杨行等装修垃圾、拆房垃圾资源化设施。同步推进浦东新区、嘉定、青浦、金山、奉贤、崇明等郊区县建筑垃圾消纳场所及资源化设施建设，形成建筑垃圾产生消纳总体平衡的新格局。
4.建立建筑垃圾消纳和资源化配套政策体系，促进行业健康发展。加快建立建筑垃圾跨区处置补偿机制。完善装修垃圾收运体系，建立居民装修垃圾收运处置政府托底保障制度。出台建筑垃圾资源化利用产品的扶持政策，通过制定工程建设中再生建材强制使用标准、建立价格补贴等措施，畅通建筑垃圾资源化利用途径。按类别制定建筑垃圾消纳场所及资源化设施运行规范和技术标准，切实加强监管，确保环保达标。
(三)健全垃圾综合治理体制机制
1.完善领导机制，强化责任落实。在既有生活垃圾分类减量联席会议基础上，进一步丰富工作内容，增加成员单位，提升工作能级，建立本市垃圾综合治理的领导协调机构。落实市区责任分工，区域内垃圾综合治理纳入区县领导班子绩效考核指标体系。
2.加快法规政策体系建设。尽快完成本市生活垃圾管理的地方性法规立法工作，深化“软引导”，加强“硬约束”，提高社会各界对垃圾分类的感受度。加快建筑垃圾政府规章修订，重新梳理建筑垃圾管理流程，规范各类建筑垃圾收运处置全过程管理。积极研究制定节能减排领域支持垃圾分类减量政策以及促进垃圾资源化的产业政策，引导市场主体参与固废综合利用。
3.抓紧实施设施规划。推进《上海市建筑垃圾消纳处置和资源化利用规划》《上海市湿垃圾处理利用设施规划》切实落地，尽快形成建筑垃圾、湿垃圾资源化利用体系。编制和落实老港固废基地静脉产业园区规划，促进有条件的松江、浦东等区发展区级静脉产业园区，推进垃圾资源再生循环产业发展。
4.全面激发社会活力。创新管理制度，理顺政府与社会、政府与市场间的关系。借鉴国内外经验，先单位后居民，逐步推广本市定时定点的生活垃圾投放收集制度，逐步落实单位垃圾分类差别化收费制度。通过政府购买服务等方式，发挥第三方参与居住区垃圾分类减量的宣传、指导、监督作用。加快推进设施建设领域的特许经营和PPP模式应用，促进利用社会资本、技术参与垃圾处理和综合利用设施建设。
5.不断深化宣传引导。将垃圾分类、资源循环利用知识纳入中小学生课程体系，发挥“小手牵大手”作用。提高垃圾分类减量在文明创建中评分比重。整合电视、报纸、网络等传统和新型媒体的新闻报道、专版宣传、公益广告等各类资源，加大垃圾分类知识的宣传频次和覆盖面。
(作者：上海市绿化和市容管理局环卫管理处副处长。参考资料：《本市生活垃圾分类减量后五年政策研究》课题。)
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