石家庄民间环保组织注册难 政策限制太多，还是NGO难管?
找不到业务主管单位、“一行一会”的教条式规定，是造成河北民间环保组织注册难、机构少的主要原因，进而也限制了民间NGO的活力。
空气污染成了石家庄人挥之不去的痛。(视觉中国/图)
2017年1月26日，李飞打开“蔚蓝地图”App，河北省域空气质量全是触目惊心的黑色(空气质量指数高达500)。他心里一沉，以“黑暗”两个字描述，发了朋友圈。他说：“看到想哭。”
希望家乡的空气好起来是他投身环保的初衷，但入行之后，发现远没有那么简单。河北的环境在全国比较严峻是公认的事实。在这个事实的背后，河北自发的环保组织发展比较艰难，鲜有关注污染防治的民间环保组织在当地民政部门取得合法身份。
环保部门不愿意做主管单位
作为一个河北人，李飞无法容忍自己对周边污染环境视而不见。2016年1月底，他打算筹建一家致力于河北工业污染防治的民间环保组织“绿行太行”。由于事先了解到民政部门注册无先例，也对河北大环境有所耳闻，李飞2016年2月先在石家庄市工商局注册了“石家庄印渝环保科技有限公司”，作为开展工作的基础。
几乎同时，“绿行太行”陆续对全省九地两百多个污染源进行实地调研，举报污染问题117个，推动问题整改28件。
但是，出于长期考虑，创始人李飞更希望把“绿行太行”注册成一家民办非企业。
奔着这一目标，自2016年7月起，他委托同事张刚开始与石家庄市民政局沟通登记注册事宜。最初得到的回复是，需要先找到业务主管单位。
根据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》和《基金会登记管理条例》，“业务主管单位批准成立”是一个完整的社会组织必须具备的要件。
考虑到“绿行太行”的业务范围，他们首先想到找石家庄市环保局。电话沟通后他们被告知，环保部门没有给民办非企业担任主管单位的先例，需要向领导反馈。
半个月后，张刚又给环保局发了一封邮件，仍没有回复。接着，他又写了一份纸质版的建议书邮寄给环保局，内容包括为什么要注册、相关法律规定以及目前具备的条件等。
2016年9月14日，他们得到了环保局书面答复。南方周末记者在这份文件中看到，环保局以没有先例、根据职责要求暂无发布审批的权限、没有相关政策规定对这项工作做出明确要求这三个理由委婉拒绝担任主管单位。但是环保局补充道，民政局如需征询意见，可发函或协办通知。
拿着这份文件和其余登记注册的材料，李飞一行人来到石家庄市民政局，再次说明机构情况，提出注册请求。
“过了一周，我又跑了一次民政局，负责人不在，随后电话沟通过多次，终于得到反馈。”这次的回复让李飞非常无奈。“民政局表示没有给环保局发过函，也没有这个职责，还是需要我们自己找主管单位。”从2016年7月到12月，李飞一行人为注册一家环保公益组织跑了半年，辗转一圈，又回到了原点。
“一行一业”的限制
“绿行太行”这次碰壁，在张忠民看来在意料之中。17年前，他就经历了注册难的问题。
现年61岁的张忠民是河北省最早的民间环保组织“绿色知音”发起人、河北经贸大学退休教授，现在是“绿行太行”的理事。
早在2001年，张忠民受北京地球村环境教育发展中心主任廖晓义的启发，决定将绿色知音注册成一家社会团体。因为从事环保行动多年、在当地也颇有知名度的缘故，张忠民跟当年石家庄环保部门领导们都比较熟悉。
“他们从个人角度都支持，还专门给我开了一张证明。”
南方周末记者看到了这份来自2001年的证明，纸张已泛黄。证明结尾写道：“该团体能够保证遵守国家有关法律法规，在市环保局和其他政府职能部门的监督检查下开展各类活动。”
然而，这份证明并不能等同业务主管单位的批准文件。“环保局的党委会没有通过，愿意支持，但不愿意担责。”张忠民告诉南方周末记者。
除此之外，张忠民还面临一个障碍。根据《社会团体登记管理条例》第十三条，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，可以视为没有必要成立，不予登记。这一规定在业内简称“一业一会”。
这个已经存在的社会团体是石家庄市环保产业协会。“实际上就是环保局那里有一间办公室，工作人员兼职开展一些活动。”张忠民说。
南方周末记者在河北省环保厅网站上查到，关于石家庄市环保产业协会的最新消息是2016年11月25日被授予“2015年度河北省环境保护产业协会系统先进集体”称号，此外没有找到开展活动和工作安排的其他信息。
此后，张忠民还想过在区县一级注册，或者找民办教育单位或者社科联等一级组织挂靠，都没有成功。“我跟省环保厅领导也有接触，他们的态度是：‘这是一个好事，甭管合法不合法，先干。’”如今，张忠民也不准备注册了，“这个事情就看你怎么想，就算批准也是一个条文。”
南方周末记者就业务主管单位的问题致电石家庄市环保局，相关办公室工作人员回应：按他理解，民政局应该针对这个事情给他们发一个意见征求函或者协助办理的通知，此后会按照上级主管部门的意见给以答复，但是在实际工作中还没有收到过。不能通过这个团体来对接环保局，从公文上没有办法说。
刘盛是湖南本地的民间环保公益组织“绿色潇湘”的创始人，“绿色潇湘”是于2011年在长沙市民政局登记注册的民办非企业，业务主管单位是长沙市科学技术协会。他告诉南方周末记者：“找环保局做业务主管单位基本不成功。我近几年注册了好几家机构，跟不同的人打交道，发现他们会按照自己对法律的理解来办事。”不过，“绿色潇湘”的案例也为其他民间环保组织登记注册提供了另一个解决路径。
而截至目前，南方周末记者在中国社会组织网上查询到，在石家庄民政局登记注册的环保类社会团体，只有一家：石家庄市环保联合会。
据了解，石家庄市环保联合会于2006年成立，其工作人员向南方周末记者介绍：“最初成立时发展很不错，到了2014年中央发布《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》后开始发生变化。我们领导干部写了辞职信等着换届，但是业务主管部门一直没有派人。”
这名工作人员最后补充道：“我不方便对注册的问题发表评价，但是石家庄市的环保工作确实需要民间人士参与，比我们做得深入细致，他们很执著，甚至自己贴钱，毕竟我们会受到一些制约。”
第一家都很难?
民间环保组织注册难不仅发生在石家庄市，在整个河北省都不少见。
南方周末记者在合一绿学院开发的中国民间环保组织地图上查询到，河北省一共有70家组织。这个数量在全国同等人口规模的省份属于中等。但值得注意的是，其中80%的组织都是高校社团，剩下的都没有民政部门的合法身份，而真正活跃的机构更是屈指可数。
合一绿学院是致力于环境保护行业发展支持的专业非营利机构。2016年7月，该机构正式在北京市民政局注册为基金会。机构联合创始人吴昊亮告诉南方周末记者：“综合来看，山西和河北的民间环保组织发展相对滞后，湖南的比较好，组织生态体系健全，关注的各类环保议题多。”他说，数据只包含民间自发的环保组织，统计口径较窄，总共只有两千多家，但可以比较各省的相对量差异。在该学院提供的统计中可以看到，北京数量最多，紧接着湖南与广东基本持平，并列第二。
在湖南省环保厅法制宣传处主任黄亮斌看来，湖南民间环保组织发展不错，工作热情高，活动组织相当专业，是社会发展的正能量。“不愿意做业务主管单位的情况以前也有，但这些年地方环保部门在认识上有了很大提高，愿意支持、引导、规范，而不是一味地排斥、挤兑或者打压他们的生存空间。”
南方周末记者在后续采访中了解到，河北其他的民间机构会采取挂靠当地环保联合会或者更改名称的形式寻求发展。
保定市的绿色雁翎就是一例。该机构创始人张欢欢告诉南方周末记者：“2010年成立初挂靠在保定市绿色环保协会，主要工作是做白洋淀湿地保护项目，但由于协会秘书长是环保局的，组织在做调研中触到了环保局的敏感地带因而受到阻碍。”
之后张欢欢与秘书长沟通后，把项目独立出来运作。如今，由于资金的原因，绿色雁翎只剩下张欢欢独自兼职，继续做污水调研，偶尔也跟绿色太行这种已经“走出来”的组织合作。“没有考虑过注册机构，但自己做至少可以把污染问题查清楚。”张欢欢说。
南方周末记者在保定市民政局了解到，除了绿色环保协会，还有一家直接登记注册的环保组织，保定市爱出发公益环保志愿者协会。
保定市民政局的工作人员介绍：“这个协会正好赶上了2016年政策放宽的一段时间，估计是政府为了促进社会团体组建，不过现在这个政策又收紧了，还是需要找业务主管单位。”
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称“两办意见”)，其中提到“为公益慈善类等社会组织稳妥推进直接登记”。河北省民政厅随后转发了这项意见，这与河北省这家直接登记注册的环保组织时间相符。
据公开信息显示，在河北省各级民政部门登记注册的环保组织均具有官方背景，以环保联合会和环保产业协会为主。而民间性质的公益组织颇为罕见。针对这一现象，包括石家庄、邯郸、承德和张家口的民政部门工作人员都表示，规定写得很清楚，一业一会。
石家庄市民政部门负责社会团体登记的工作人员更是直言：“我们没有南方开放，有一业多会之说。我们是发展社会组织，不是发展企业，不能存在竞争。你自己另起一摊，如何保证别人的正统性?”他还补充道：“社会团体登记属于行政审批的最高级行政许可，就是行和不行，我们不能随便去自主这个事情。”
河北省环保联合会相关工作人员的解释是：“对于个人发起的民间组织而言，一是资金来源无法监督;二是政府无法对成员身份了解彻底，还是官办的比较靠谱;再就是，一些民间组织喜欢制造反面的舆论，还想让政府支持比较困难。”
不过，黄亮斌认为还是应该鼓励民间环保组织发展。
应鼓励民间NGO发展壮大
南方周末记者了解到，目前河北省之外的省份已经有多家民间环保组织直接登记注册，比如天津滨海环保咨询服务中心、成都青朴社会工作服务中心等。
清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜教授表示：“‘一业一会’的规定一直被行业所诟病。一般而言，社会组织是有限竞争的原则，特别是民非。目前一业一会形成了行业垄断，不利于激发社会组织活力。当然，对于一些特定行业协会，为了保持行业代表性，利于行业统计与规范管理，是需要的。”
目前，各省执行的仍是国务院1998年发布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》。尽管这两个条例修订已列入2017年国务院立法项目计划，新的条例修订尚未出台，地方省市的执行进度和尺度也会出现差别。
南方周末记者在民政部发布的上述两份修订草案征求意见稿中看到，公益慈善类包括提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的社会团体，并没有使用“等”这样可供选择的其他类型。在吴昊亮看来，这有可以把环保排除在外的嫌疑。
此外，“一业一会”的规定仍然存在。邓国胜教授对此的理解是：“慈善法明确了改善生态环境属于慈善活动，目前社会团体登记管理条例的修订稿将环保等排除在直接登记之列，这可能与修订稿起草者的理解与认识有关，可能希望环保类公益慈善组织更多是基金会或社会服务机构，而不是会员型。”
据一位民政部领导向南方周末记者透露：“目前行业协会商会与政府脱钩的事情还没有完成，所以直接登记还没有形成制度化，地方虽然执行得慢，但方向是不会变的;环保的细分和目的不是特别清晰，有的做公益慈善，有的做权益诉讼等，这可能是没有写进去的原因，另外法律修订也会征求各部委、各地方的意见。”
李飞最近把注册的事情暂时放了下来，“还有很多要紧的工作得做”。
但张忠民则认为不注册的话会影响参与热情和自尊心。“号召的同时又变相限制，特别影响民间的活力。政府需要意识到民间的优势，灵活性和低成本。”
邓国胜教授最后说：“没有登记注册将面临法律合法性的问题，此外还没有银行账户，不能公募，不能承接政府购买服务，在招聘工作人员及其缴纳社保等方面均面临挑战。”
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