西安城市生活垃圾分类处理的现状及对策建议
编者按;美国著名的未来学家托夫勒曾在其著作《第三次浪潮》中预测：“继农业革命、工业革命、计算机革命之后，影响人类生存发展的又一次浪潮，将是世纪之交要出现的垃圾革命。”如今看来，垃圾问题已经成为人类社会发展进程中不可忽视、亟待解决的重要问题。
3月30日，国家发展改革委、住房城乡建设部制定的《生活垃圾分类制度实施方案》正式发布实施。西安作为《生活垃圾分类制度实施方案》列出的46个第一批生活垃圾分类示范城市之一，要率先实行生活垃圾强制分类，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，生活垃圾回收利用率达到35%以上的要求。西安市已制定“2017-2019西安市生活垃圾分类三年行动方案”，将加快实施生活垃圾分类的步伐。西安生活垃圾分类存在哪些问题，如何贯彻落实国家相关政策，怎样有效推进生活垃圾分类处理？本期“理论与实践”聚焦生活垃圾分类处理。
生活垃圾处理一直是困扰城市发展的顽疾之一。随着城市化进程加快和居民消费水平提升，生活垃圾产生量的增速一直居高不下。西安市2010—2015年城市生活垃圾清理量分别为237、265、287.32、290.76、359.37、359.16万吨，六年间增速为51.5%，年均增速为8.6%。同期西安市常住人口增速为11.2%，年均增速1.9%。与人口增速相比，城市生活垃圾增速高出了约5倍，这种不平衡的发展态势严重影响城市形象、制约绿色发展进程。如何化解这个顽疾，成为政府亟须解决的现实问题。
西安市生活垃圾分类现状
——西安市生活垃圾按照源头的分类以及处理状况。按照垃圾源头划分，我市生活垃圾主要包括：居民家庭生活垃圾；各类商品交易市场垃圾；城市道路及公共场所的垃圾以及机关、部队及企事业单位的生活垃圾(不含锅炉炉渣)。目前西安市实行专业单位清扫保洁和民办的群众性清扫保洁相结合的清洁方式，对各类生活垃圾进行袋装、收集、封闭清运处理。
——西安市生活垃圾分类处理的新模式。2012年底，西安市政府与瑞典于默奥市达成一致，选择基础条件较好的浐灞生态区进行垃圾分类系统试点。浐灞生态区制定《西安浐灞生态区“垃圾围村”治理工作实施方案》，引入“互联网+生活垃圾分类”新模式，开展城市生活垃圾分类。在浐灞生态区垃圾回收试点项目已经覆盖到的小区里，不同垃圾的回收由不同的垃圾箱来完成，主要是有害垃圾收集箱、可回收物箱。废弃剂类层、废弃固态层，报纸、杂志、塑料瓶、金属厨具等都明确标注在各自不同类别垃圾箱体的侧面，居民按照有害垃圾、可回收垃圾、其他垃圾三类分好垃圾，在垃圾袋上贴上专属二维码，投递到特制垃圾桶内，工作人员将定期回收称重为用户积分，积分累积到一定程度，可兑换洗衣粉、清洁剂等物品。最后，经过二次开袋后的垃圾按类型运送到西安市供销体系下的企业，进行资源再利用。截至2016年年底，“互联网+生活垃圾分类”新模式累计回收的资源为西安减少了近50吨填埋量。
西安市垃圾分类存在的问题
（一）管理问题
——法律制度不健全。上世纪90年代，西安市曾经在一些社区、企事业单位和学校，进行过生活垃圾的分类试点，最终效果不甚理想。究其原因，生活垃圾的分类收集是一个长期、复杂而艰巨的系统工程，需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、资金配套以及一系列法规制度的支撑。想要做好垃圾分类工作，需要多方合力。然而目前西安市尚未出台相关的法律法规，来规范和指导垃圾分类收集。现今西安在垃圾收运处理方面，主要依据的是2013年颁布的《西安市城市市容和环境卫生管理条例》，但其中并没有关于垃圾分类的规定，而远观国内在这一方面做得较好的北京、杭州等城市，都有相关的独立法规制度支持。
另外，现存的政策法规还缺乏对居民具体的责任和相关义务的明确规定，无法对居民规范投放垃圾的行为进行有效的约束，仅仅依靠居民个人的环保意识和道德水平，无法保证完全做到对垃圾进行分类。进行生活垃圾分类对于居民来说是很不方便的，同时还会增加生活成本。而分类和不分类两种行为的后果是一致的话，则通过自觉来实现垃圾分类的设想是不现实的。
城市生活垃圾分类法规体系的不健全，使得垃圾分类投放行为不具有很强的约束力。法律法规的约束力实际上是和市民的意识联系在一起的，如果将合理的垃圾分类回收制度明确下来形成政策法规，市民自然会在潜意识中去遵守，从而有利于增强市民的垃圾分类意识。从“限塑令”颁布以后取得的成效来看，法律、法规的约束对提高居民的环保意识有积极促进作用。综观发达国家，也是通过法律、法规来保证生活垃圾分类的回收和居民的自觉分类行为。
——经济手段不合理。西安市现行垃圾分类制度在经济手段运用方面明显存在不足，不利于垃圾分类制度的有效开展。根据西安市人民政府下发的《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》，目前西安市范围内城市居民生活垃圾处理费实行按户征收的方式为：城市居民（含城中村人口和暂住人口）以人为单位按月由个人缴纳：2元/人˙月。物业小区内发生的卫生保洁、清扫等物业管理费按陕西省物价局、陕西省建设厅《关于印发〈陕西省物业服务收费管理实施办法（试行）〉的通知》（陕西省陕价费发〔2004〕72号）的有关规定，另行缴纳。
很明显，按照现行的收费制度，城市居民每月所缴纳的垃圾处理费的具体金额与其实际抛扔生活垃圾的数量并无直接关联，即抛扔垃圾量多者并不会因其多抛扔垃圾的行为而需要缴纳比别人相对更多的费用，这与其对环境所造成污染的程度明显不相匹配。作为“污染者付费原则”的具体体现，垃圾收费制度的本意在于借助经济手段让每个家庭都为自身产生的垃圾支付处理费用，刺激其降低垃圾产生量，并树立牢固的环境意识。但从目前的实施情况看，西安市现行垃圾收费制度显然无法对居民家庭实际的抛扔垃圾行为和自愿回收产生切实有效影响，设立该制度的初衷根本无法实现。
（二）技术问题
前端分类、中间环节回收再利用、后端无害化处理，这是现今垃圾分类处理的一个理想状态。西安市目前生活垃圾处理大部分采取源头定点投放、部分分类投放、过程混合收集、末端集中填埋的处理模式，垃圾依旧遵循着小区垃圾桶—压缩中转站—江村沟的轨迹，以单一的填埋方式进行处理，尚未进入综合处理阶段。就目前西安的实际状况而言，理想中的分类模式，还尚未进入我们的生活，在垃圾分类过程中存在很多问题。
——垃圾分类标准不清晰。目前，国外的生活垃圾分类技术和标准已经十分成熟，依托先进的终端处置设施和技术，能将生活垃圾进行较细的分类处理。但是由于国情的不同导致的城市生活垃圾成分、性质以及终端处置模式的差异，使国外先进的垃圾分类技术和标准很难移植到国内。国内将生活垃圾分为餐厨垃圾、可回收物、其他垃圾和有害垃圾等四类的分类方式产生于上世纪80年代，已经滞后于当前社会发展，没有合理的垃圾分类标准，使得清洁人员也难以对垃圾进行准确分类。西安市目前并未形成因地制宜的垃圾分类回收工作执行标准，严重阻碍垃圾处理的发展。
——垃圾收集过程混乱。除了公众对于垃圾投放标准不清晰之外，清洁人员对垃圾的处理也存在一定问题。不少市民反映，自己在投放垃圾时按照可回收与不可回收分类，但是清洁人员在收集时又将二者再次混合，一并运往垃圾中转站，这使得居民投放垃圾时做的分类功亏一篑。
——末端处理手段落后。根据目前日产垃圾量估算，西安市面临的情形是投资建设新的大型垃圾填埋场或寻找处理垃圾新途径。
与此同时，西安市还缺乏专项垃圾处理场。浐灞生态区生活垃圾分类试点项目，将垃圾分为可回收、有毒有害、其余垃圾。然而，占很大比例的厨余垃圾只能被列在“其余垃圾”中，厨余垃圾中含有大量油渍，需要对其进行单独处理，但是目前西安市还没有建成专门处理厨余垃圾的处理场。由于处理设施的不完善，分类后的垃圾无处可去，最终只能装起来进行统一填埋。末端没有跟上，前端分得再细也成了空谈。
（三）意识问题
垃圾分类在西安市还处在起步阶段，很多市民还不具备垃圾分类的自觉和意识。虽然部分居民已经有了垃圾分类的概念，但对于如何分类、如何投放、分类意义等问题仍处于一知半解的状态。由于缺乏相关的垃圾分类知识以及受长期以来垃圾袋装化生活习惯的影响，再加上垃圾收集设施的缺位或标识的混乱，公众垃圾分类投放的自觉性和执行力还不强。
垃圾分类，不同于传统的“随手扔”式的垃圾排放方式，可以说是对人们生活习惯的一种颠覆，不仅需要对垃圾分类知识的认知，分类处理设施的支持，还需要公众具有环保理念和自律意识。所以不是一朝一夕就能做到、做好的。有的居民将垃圾分类工作视为简单的废品回收，意识不到其环境意义。因此，培养居民垃圾分类的习惯，是一项任重而道远的工作。现阶段西安缺少对垃圾处理和垃圾分类方面的宣传和教育。大多数居民对生活垃圾处理相关知识了解非常少。大多数居民知道生活垃圾要分类，对于分类好处和分类的意义也有一定的了解。但对于怎样分，如何分才是正确的，却知之甚少。
西安城市生活垃圾处理的对策建议
一、制度先行，优化管理
完善制度，优化管理，是我市城市生活垃圾分类以及综合治理的保障。
第一，加快建立和完善生活垃圾分类制度。我市生活垃圾分类制度要以法治为基础，突出政府推动，鼓励全民参与，提倡城乡统筹、因地制宜。严格执行《固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》《生活垃圾分类制度实施方案》《陕西省固体废物污染环境防治条例》等法规，实施《西安市生活垃圾分类体系建设规划纲要2016-2025》《2017-2019西安市生活垃圾分类三年行动方案》，调整生活垃圾收费标准，出台鼓励公众参与和城乡统筹生活垃圾分类的措施。
第二，落实责任。明确生活垃圾分类的管理机构，尤其是牵头职能管理部门；界定住建、城管、环境、商务等部门在分类投放、收集、运输、处理以及资源利用环节的管理职责，杜绝管理越位和缺位，减少推诿扯皮造成的效率损失；确认生活垃圾生产者的污染治理责任，为引导公众主动参与扫清障碍。
第三，探索生活垃圾分类管理的经济手段。生活垃圾处理是环境管理的组成部分，环境管理越来越重视使用经济手段。在垃圾处理设施建设领域引入PPP公私合营模式，增加供给，解决处理设施不足问题；采用生活垃圾阶梯收费制度，对于超量投放主体加收垃圾处理费，增加处理设施运营收入；对于违反生活垃圾强制分类的主体，依法按章征收高额罚金。第四，精细化管理。在生活垃圾分类管理上实行“网格化”管理，合理规划、安排每一个网格生活垃圾收集装置的种类、布点、数量，既是落实管理责任的具体途径，又是提高管理效率的工具。
二、强化分类、系统处理
强化分类，建立涵盖生活垃圾分类投放、收集、运输、处理的垃圾处理系统，是我市推进城市生活垃圾分类的重点。
第一，严格按照《生活垃圾分类制度实施方案》要求，制定生活垃圾分类标准，将生活垃圾分为有害、易腐、可回收三类，分类类别和品种定义清楚，标识明确，投放定时、定点、定户。
第二，建立生活垃圾分类处理系统，在投放、收集、运输、处理四个环节全面实施分类，落实源头、中间过程、末端全过程分类处理，彻底扭转目前我市生活垃圾分类处理存在的“前期分类不到位，后期处理大锅烩”的问题。
第三，生活垃圾分类处理系统建设要软件、硬件并举。安装分类生活垃圾收集装置，特别是能够帮助识别分类是否正确以及投放主体和投放量的智能垃圾桶，使用分类垃圾运输车辆，投资建设垃圾焚烧厂等硬件基础设施建设固然重要，但是分类处理的标准和业务流程等软件如果重视不够，作业人员素质和能力存在缺陷，将严重抵消硬件系统的处理效果。培养专业的收集分类人员也是软件极为重要的工作。在每一个站点对回收人员进行专业化的培训，做好“二次”分类识别工作，把好“回收——处理”的第一环节。
三、循序渐进，有序推进
我市的生活垃圾分类工作要遵循国家统一部署，结合市情，循序渐进，有序推进。第一，确定强制生活垃圾分类的主体和空间范围。建议将主体按照国家要求确定为公共机构，包括党政机关，学校、科研广播电视等事业单位，协会、学会、联合会等社团组织，车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位；以及相关企业，包括宾馆、饭店、购物中心、超市、专业市场、农贸市场、农产品批发市场、商铺、商用写字楼等。结合我市建设国家中心城市和国际化大都市的市情，建议空间范围定在西咸新区、陕西自由贸易区（试点）西安片区、高新技术开发区以及经济开发区、曲江新区等重要窗口和基础设施条件好的新建区，除此之外，考虑西安古都形象和旅游产业发展的需求，将西安明城墙内区域也定为强制生活垃圾分类区域。
第二，在现有的强制分类空间范围以外的区域，选择新建居民小区和大企业的家属院，在提供一定的经济激励的基础上，作为强制分类试点，将成功经验在其他区域空间推广。
第三，有序推进需要将生活垃圾分类从源头治理再向综合治理的转变。综合治理是政府部门及私人机构采取联合行动的持续治理过程，我们长期以来的经验都是由政府运作，将垃圾管控从源头、中间、末端分为三个部分，而政府又多在末端上做大量工作，常常事倍功半。显然，最好的办法应当是以市场为导向，政府不再被动地作为一个管理人，而将这三个部分整合成一个完整的产业链条，让优质的企业进入，更多的承担引导和监督人的作用，积极探索产业化方式。从国外经验来看，西安市开展综合治理时需要注重生活垃圾的总体性和综合性。总体性体现在垃圾的收集、运输、转运、处理等环节要协调统一，政策的制定要有连续性和全面性；综合性体现在垃圾产量、种类与人口的密度、分布、消费结构有相关性，各种收集、处理设置要仔细布局，处理技术、手段要进行可行性分析和环境评价。
四、公众参与，经济激励
公众参与是确保生活垃圾分类实施效果的关键。社区居民是城市生活垃圾的制造者，不应当游离在整个治理体系的外部，要主动纳入、参与治理。
第一，用经济激励手段引导公众参与。调动公众参与的积极性，是治理城市生活垃圾的关键一环。居民对参与往往没有很高的积极性，除了环保意识不强，素质有待提高以外，缺乏可行的有效激励手段是重要影响因素。例如，用经济激励手段引导公众参与，我们可以借鉴浙江衢州柯城区推行“垃圾银行”管理居民废弃物，通过“以垃圾兑换物品”，提高参与的主动性。此方法的要点是让居民有意识地进行垃圾分类，把有用或是危险物品“存”进分类站，正确分类投放后获得积分，将积分按照一定兑换标准换取简单的日用品。
第二，在日常生产、生活中引导公众参与。易腐垃圾最主要的构成部分是厨余垃圾，其在城市生活垃圾中占37%-62%，热量低、含水量大、容易腐烂，产生于居民家庭和餐饮企业。其源头是食材的边角废料和剩饭剩菜。有效解决方法应该是源头治理实现减量化，比如净菜进城，发达国家销售终端净菜占比在90%左右。但是西安市净菜基本上只在超市有售，而且占比极低。净菜难入城的主要原因是成本高。建议政府通过补贴方式降低净菜成本，引导公众消费净菜，从源头减少厨余垃圾。
五、教育引导，提高素养
西安市推进城市生活垃圾分类，环境保护教育和公民素养的提高是必不可少的内容。发达国家和地区非常重视公民的力量，积极引导公民参与城市生活垃圾的治理，并建立起相应的民众、非政府机构，投身于环境保护和监督工作。只有当公民认识到环境保护的重要性，切身体会到作为城市的主人，环境与自身息息相关的时候，推进治理就会从源头上起到良好的效果。
第一，面向所有市民普及垃圾分类、人人有责的环保理念。引导公众从点滴做起，学习、掌握生活垃圾分类的标准、投放要求，有条件可定点开展垃圾分类收集专业知识和技能培训工作。
第二，学校是开展资源环境教育、推广生活垃圾分类的核心区域。认真学习《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规，定期组织学生开展环保实践活动，多方位提升学生环保素养，养成良好的垃圾分类习惯，一方面为生活垃圾分类代际可持续创造条件，另外还能通过家庭影响家长的垃圾处理行为。最后，将环保教育作为长期工作，推进环保教育以法律形式确定。环境教育并非一朝一夕之功，通过立法保证长期执行效果，并由家庭、学校、企业等层面多样化开展。
（作者徐波系西北大学经济管理学院教授，作者杨乐超、马盼盼、柴一然系西北大学经济管理学院硕士研究生）
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