“洋垃圾”被禁有望倒逼“土垃圾”分类回收升级
一个来自美国的饮料空瓶，随着其他垃圾一起在天津口岸登陆，在河北被熔化再造成塑料颗粒，随后运往浙江某个作坊制成打火机壳，再在江苏的工厂里被组装成打火机，最后装船从上海送往欧洲零售——科普博客“地球知识局”这样描绘一件典型“洋垃圾”的环球旅程。事实上，除了塑料外壳，这只打火机的金属部件很大可能也由进口废金属再生制成。
但从2018年1月1日起，这样一套顺畅运转了几十年的体系面临重塑：在这一天，中国对于“洋垃圾”的进口禁令正式生效。这份禁令覆盖4类24种固体废物，包括来自生活垃圾的废塑料、未经分拣的废纸和废纺织原料等。至于禁止进口的原因，文件明确指出，“洋垃圾”非法入境问题屡禁不绝，严重危害人民群众身体健康和我国生态环境安全。
这只是一个开端，到2019年底前，中国还将逐步停止进口所有国内资源可以替代的固体废物。显然，政府对于“洋垃圾”的基本态度发生了转变。
长期处理“洋垃圾”，我国废品再利用产业分化出“两层皮”
根据联合国商品贸易统计数据库(Comtrade)的数据，2015年全世界超过70%的废塑料和37%的废纸都出口到中国。欧洲国家和美国是这些废品的主要来源地。
这一商业链条得以持续，自然是因为其中的每一个环节有利可图。对于发达国家而言，这些废品在其国内处理的费用大概在每吨400~1000美元，运到中国后，即便加上运费每吨成本也只有10~40美元；而中国的接收方，以极低的价格买进，通过多次挑拣分类，层层转卖出去，形成了一条条位于全球价值链底端且自成体系的产业链条。
可以说，“中国回收”不仅为西方国家的垃圾问题提供了廉价的解决方案，也成为中国低端制造业保持成本优势的重要因素。只是，这样一个体系虽有效，但远非完美。
一个值得注意的问题是，除了政府部门批准正规进口的废品，中国每年还有不少非法入境的“洋垃圾”进入非正式回收处置机构。以曾经的电子垃圾处置中心广东贵屿为例，大量的从业者用危险、简陋的工具处理走私来的电子垃圾，这不仅对从业者自身健康造成威胁，周边区域的空气、水体和土壤环境也遭受破坏。针对此，自2013年起，中国开始推行“绿篱”行动，对进口垃圾的品质进行严格管理，并以强硬姿态打击非法走私垃圾进口，走私渠道进入的“洋垃圾”大为减少。
不仅如此，随着近年来中国废物回收产业的发展，再加上环保的压力，“洋垃圾”的检测标准其实一直在收紧，进口门槛一直在提高。
工信部赛迪研究院工业节能与环保研究所副所长李博洋就认为，长期大量进口“洋垃圾”令中国的废品回收再利用产业分化出了“两层皮”：一方面，“洋垃圾”进入正规、优质的处置机构，形成大的产业链条。他近期调研了山东和福建两家再生塑料企业，这两家企业处置能力和管理水平一流，走入车间如同进入样品标准库。但另一方面，国内自己产生的品质比较低、回收比较费劲的“土垃圾”，就在一些不太规范的小工厂甚至作坊里面进行循环利用。
换句话说，中国的正规回收处置行业已经习惯了处理符合进口标准的正规“洋垃圾”，突然让它们在短时间内改“吃”未经严格分类回收的、品质更低的“土垃圾”，会不会产生新问题？
对此，李博洋较为乐观。他认为，将“洋垃圾”的口封死之后，回收处置行业只能回过头来想怎么在国内建立和发展自己的回收体系。如果这些企业的优质处置能力火力全开地面向国内，必然会显著减少进入小作坊的垃圾比例和数量。
禁令冲击不小，但有望被国内新供给者消化
然而，也有一部分人认为，这场变革带来了麻烦甚至危机。
中国再生资源回收利用协会废纸分会会长吴涛公开表示说，此次禁令生效前中国已经收紧了对进口废纸的控制，取消了一些企业的进口配额，甚至从7月以后也未再下发一张批文，导致进口废纸数量持续降低，价格飙升。
根据去年8月原环保部发布的新版《进口废物管理目录》，任何列在目录上的废品，其进口都需要得到批准。根据回收行业媒体再生网报道，禁止进口未经分选的废纸后，2018年能够获批的进口废纸将比2017年减少797万吨，下降幅度达28%。
除了直接禁止一些废品的进口，一些仍允许进口的废品，其进入要求也变得更加严格。以进口废有色金属为例，其他夹杂物（包括木废料、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等废物）的混入总重量被限制在进口总重量的1%以内。中国有色金属工业协会再生金属分会副秘书长刘巍认为，这会影响到50~70万吨的废铜原料和40~50万吨的废铝原料，对中国再生金属产业的原料供应造成的冲击不小。
不过，复旦大学环境经济研究中心副主任李志青解读说，禁令对于行业的短期冲击肯定是有的，不过这些产业并不是垄断性的，比如塑料和纸张都是完全竞争的市场，价格上升之后，会有新的供给者立刻涌入，将短期冲击迅速消化掉。
禁止“洋垃圾”进口将倒逼“土垃圾”更好地前端分类
长期来看，禁令最终的目标无疑是提高国内固体废物的回收利用率，甚至倒逼出前端垃圾分类，促进循环经济的发展。
李志青认为，制造业面临三种选择——国外再生资源、国内再生资源和新的材料。随着中国能源资源税率的上升，新原材料的成本在上升；而“洋垃圾”被禁止之后，再生行业的原材料供给缺口只能依靠国内的“土垃圾”来补足，这会倒逼国内的“土垃圾”做好后端处理，再进一步倒逼前端的居民社区垃圾分类做得更好。
停止进口“洋垃圾”，将拉动国内固体废物加工利用产业发展和垃圾分类回收。以废塑料行业为例，中国废塑料年进口量从1992年的30万吨飙升至2016年的734万吨。停止进口后，中国废塑料企业将面临每年数百万吨的原材料缺口，需要通过国内的垃圾分类和固体废物回收体系填补。
但同济大学环境与可持续发展学院教授杜欢政对此表示怀疑。他表示，国内的资源量不足是中国从国外进口废弃物的根本原因，也就是说，真实的现状是，即使中国全方位推动生活垃圾分类，资源量依然难以满足市场需求。
针对矛盾的根源环境问题，杜欢政认为，根本上这是处置固体废弃物的产业该如何进行提升的问题。只要规模化的处置企业能保障污水处理、空气治理、职业卫生，就不应该全面禁止进口废品。
李志青也认为，不能一棍子打死“洋垃圾”，认为所有的再生资源都是弊大于利。完善的市场应该是允许进口，但要满足中国管制的要求和标准。这个环境标准可以定得很高，因为随着中国经济发展水平的提高，破坏环境的成本也理应提高。
李博洋则从另一个角度对禁令表示欢迎。他坦言，固体废物的进口许可证制度容易滋长利益集团，国内市场需求那么大，而国外的进口配额又只有这么些，巨大利润的背后，“寻租的空间不是一般的大”。
（作者系中外对话研究员）
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