加强湾长制与河长制对接 实现陆海共治共管
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杨静，生态环境部华南环境科学研究所近岸海域环境研究中心副主任，在陆海污染系统控制、入海直排源环境监管、河口与近海污染风险评估等方面经验丰富。全程参与全国入海排污口清理整治工作和渤海攻坚战入海排污口专项行动顶层设计。
美国切萨比克湾的治理经验可以借鉴。他们成立了整治执行委员会，制定了《切萨比克湾协议》，明确目标后各地区分别落实，制定区域减排及修复对策。
中国环境报： 目前，有哪些地方对于陆源污染物入海量控制有比较好的经验？国外是否有成熟经验可以借鉴？对于我国海洋污染物治理工作，您还有哪些其他建议？
杨静：我国陆源入海污染控制比较好的地方包括：福建省九龙江—厦门湾，涉及到厦门市、漳州市、龙岩市；浙江省台州市；天津市。
在国外，美国切萨比克湾的治理经验可以借鉴。他们成立了整治执行委员会，制定了《切萨比克湾协议》，明确目标后各地区分别落实，制定区域减排及修复对策。
日本濑户内海曾经一度被称为“濒死之海”，后来政府和社会各方力量共同努力，实施《日本濑户内海环境保护法》，限制工厂排水并建设完善下水道管网，2001年又对氮、磷排放总量进行了限制。
针对我国的海洋污染治理工作，我认为，下一步应尽快从立法上理顺各部委对海洋生态环境保护的职责分工和协作机制，构建海洋大环保格局。
在重视污染治理的同时，也要加强海洋生态保育。国外海湾成功的治理经验不仅是控源减排，同时也非常重视生态保护与修复。
此外，还应进一步强化科技支撑，包括吸纳技术专家和科研人员参与决策，加强技术标准、治理方案与治理技术制定过程中的科技支撑，重视生态环境综合调查与评估，并应用先进的科学手段，如调查监测、溯源等。
◆本报记者刘蔚
生态环境部近日组织召开全国海洋生态环境保护工作会议。会议强调，当前和今后一个时期是打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会的关键时期，也是深化党和国家机构改革、推动海洋生态环境保护工作向纵深发展的关键时期。当前，海洋污染治理的难点有哪些？此次会议提出的“湾长制”实施还需要有哪些制度保障？对此，本报记者采访了生态环境部华南环境科学研究所近岸海域环境研究中心副主任杨静。
中国环境报：我们知道，渤海综合治理是七大攻坚战之一。请问当前包括渤海在内的海洋治理工作中，陆源污染物入海的现状如何？这一污染源是不是海洋目前最大的污染源？
杨静：确实，目前生态环境部对陆源污染物入海的监测主要涉及两类：一类是入海河流；另一类是直排海污染源。总体来说，陆源入海的污染压力还是比较大的。
根据生态环境部公布的2017年近海海域生态环境质量公报，对195个入海河流断面的水质监测结果表明，全国入海河流的水质总体保持稳定。其中，13个水质断面是Ⅴ类，占比6.7%；劣Ⅴ类水质断面有41个，占比21%。
在直排海污染源方面，2017年对404个日污水排放量大于100吨的直排海污染源监测发现，全国直排海污染源的污水排放量达63.6亿吨，同比是增加的。
从这两组数据就能看出，入海河流是入海污染物的主要来源。那么，入海污染源是不是海洋目前最大的污染源呢？实际上，从国内外的研究来看，海洋污染的80%来自陆地。陆源污染物向海洋转移，是海洋污染最主要的污染源。
对于沿海地区，入海河流与河流入海口所在海湾区域处于同一行政辖区内的，河长和湾长可以由同一位行政领导担任，有利于实现海陆共治，提高效率。
中国环境报：推进“湾长制”，当前存在哪些困难？需要加强哪些方面的工作？
杨静：湾长制的实施，有利于解决海湾污染问题，但在试点推行湾长制的过程中，确实遇到了一些问题。
一是湾长制法律定位和实施机制还没有建立起来。湾长制的推行目前没有法定地位，也没有相应的实施机制与之匹配，其运行效果更多取决于行政压力、党政一把手的重视程度和决策的科学性，很难实现长期效果。
二是湾长制实施的基础工作薄弱。海湾范围大，受多行政区共同影响，因素复杂。湾长制要真正发挥作用，应治标治本相结合。治本的问题需要把准脉，摸清湾区的生态环境质量状况，弄清楚影响湾区生态环境质量的主要因素有哪些、来自哪些地方、影响程度如何等。这些基本情况还没有准确掌握，势必会影响湾长决策的科学性，进而影响湾长制的实施效果。
三是公众参与度低。目前湾长制的推动和实施主要靠政府，主要依靠行政手段。
对此，我有以下建议：
一是加强法律法规制度、机制体系的完善，研究确定湾长制的定位、法定职责，加快湾长制体系设计。
建议在修订海洋环境保护法和相关的海洋环保法规中纳入湾长制内容，为湾长制的落实提供条件。比如，河长制就明确写入了《水污染防治法》，地方法规也纳入了河长制的相关内容，为长效机制的形成奠定基石。同时，在国家层面抓紧制定出台湾长制体系设计，明确湾长的权责、目标、任务与考核监督。
二是加强与河长制的对接，充分实现陆海共治共管。治湾先治河，治河先治陆，顶层设计上湾长制和河长制要统一。
对此，建议湾长不仅对本湾区的生态环境质量负总责，也要负责和协调湾长制和河长制。对于沿海地区，入海河流与河流入海口所在海湾区域处于同一行政辖区内的，河长和湾长可以由同一位行政领导担任，有利于实现海陆共治，提高效率。同时，做好治河治湾目标的协调衔接，还要强化与河长制的机制联动，推动建立湾长河长联席会议制度和信息共享制度。
三是加强基础工作的谋划，提高决策的科学性。重视和加强生态环境基础数据，包括生态环境质量、生态状况、污染调查的采集和跟踪评价，加强海湾生态治理的科学性研究。
四是充分调动各方力量参与，发挥合力作用。探索引导企业、NGO等参与海湾环境治理与生态保护。充分发挥群众、媒体的监督宣传作用，及时快速地发现问题并反馈整改情况。
河流考核氨氮，而海洋近岸海域考核无机氮。经常是入海河流的氨氮达标了，但总氮浓度或总量非常巨大，因为入海河流对此没有很好地进行削减。
中国环境报：大幅度降低陆源污染物入海量，减少入海河流污染水体，是不是海洋污染治理的首要任务？完成这个任务，当前有哪些难点？是建设排污管线、筹措资金困难，还是地方不够重视？
杨静：入海河流是海洋污染治理的首要任务，因为这是海洋污染源的最大构成。我国从“水十条”实施以来，一直大力推进入海河流污染物减排。但完成这一任务有一个比较大的难点，就是入海河流整治工作没有很好地与近海海域水质改善有效衔接。
入海河流整治工作污染物的削减，更多关注的是化学需氧量、氨氮这两项浓度指标。相对应的，对污水处理厂的出水要求以及工业企业的排放标准要求，关注的也是这两项指标。也就是说，对河流贡献进来的总氮，实际上没有进行控制。
但对于海洋来说，海水水质标准是无机氮。河流考核氨氮，而海洋近岸海域考核无机氮。由于这二者的水质指标没有很好地衔接，经常会出现这样的现象：入海河流的氨氮达标了，但总氮浓度或总量非常巨大，因为入海河流对此没有很好地进行削减。从河流到海洋，实际上总氮对无机氮的贡献是非常大的，所以，近海海域水质没有明显或者比较好的改善。
另外一个难点，就是对入海河流污染水体的整治，点源做得比较好，但面源特别是养殖、种植等农业面源仍需要努力。
完成污染治理任务，不仅是排污管线配套或者筹措资金困难等问题。实际上，这些污水怎么能充分地回用环境中，或者说怎样把污水集中收集起来，处理达标以后再排放是个难题。目前大家都在积极探索和推动好的收集方式、回用方式。当然也有一些地方有比较好的经验可以借鉴，但大部分地方在这方面的困难都还比较大。
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