科学划转环保审批权限 防止监管真空和重复监管
当前，随着行政审批制度改革的不断深入，越来越多的生态环境部门将环保审批权限划转至当地行政审批部门。在实际工作中，环保行政审批划转后缺乏顶层设计和配套制度，存在审批与监管相互脱离，甚至出现了一定时段的监管真空或重复监管等现实困境。如何解决这些问题，直接关系到环保审批和环境监管工作的顺利开展。
环保审批权限划转存在的问题
目前，一些地方在环保审批权限划转方面普遍存在以下问题：
划转范围和标准不统一。以某省为例，截至2018年底，全省有6个地市环保审批权限划转至当地行政审批局，但划转的审批事项名称、种类和数量却不尽相同。如有的地市将所有环保审批备案、排污证核发等权限全部划转至行政审批部门；有的地市则保留了排污证许可、辐射类审批、建设项目环保验收、危废经营许可证等职权；有的地市为统一管理，携带所辖县市区将环保审批权限统一全部划转，有的地市生态环境部门虽然将环保审批划转至地市级的行政审批部门，但所辖县市区并没有将环保审批权限按照统一时间、类别、数量划转至县市区行政审批部门。此外，有的地方还存在环保审批权限划转至行政审批部门后，探索运行一段时间，又退回到生态环境部门的情况。
划转人员水平和数量不一致。环保审批工作业务性较强，需要具备一定的专业知识和业务经历，但行政审批部门在成立时，大多按照“编随事走、人随编走”的原则组建审批机构，导致许多环保业务审批人员并没有进入行政审批部门。据不完全统计，行政审批部门中87%的审批人员是没有任何环评审批经验的新手，有的行政审批部门全是新手审批。这在实践中容易导致出现两种倾向：一是审批部门过度增加审批难度，规避审批责任；二是审批部门为迎合改革目标，过于简化审批，为后续监管增加难度。
事中事后监管体系不畅。环保审批权限划转后，存在对取消、下放和调整的审批事项没有很好地运用监管、检查、备案等管理手段进行主动管理、全程管理和动态管理的情况，造成监管缺位。
多种原因导致问题产生
为什么会出现这些问题？笔者认为有以下几方面原因。
一是上下关系不对应，影响行政效率和行政成本。现行行政审批部门大多在市、县、区层级探索实践，这使得一些地区成立行政审批局后，没有职责对口的上级主管部门，使得相关业务部门的上下级沟通和协调出现困难。与此同时，省级生态环境部门在工作部署上需同时协调指导调度下级生态环境部门和行政审批部门，增加了工作对接、协调、督导的难度，影响工作效率，提高了行政成本。
二是缺乏顶层设计和配套制度。当前用于指导地方行政审批的上位法没有修改，一些事项纳入行政审批局后缺乏上位法支撑，导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一，容易产生权责矛盾和部门推诿等问题。从现行行政审批实践来看，并没有将全部环保行政许可事项纳入行政审批部门，各地区划转的环保审批职能部门及事项也不统一，一个原因就是各地对环保行政审批、非行政许可审批、环保行政服务的概念理解不同，对环保行政审批和行政许可的内涵、外延表述不清晰，分类不同，划转范围不相同，原则不统一、标准不统一。
三是审批水平难以适应要求。以环评审批为例，涉及重大项目或复杂项目需要召开专门审批会议，通过项目审批委员会集体协商决策，由生态环境部门的水、土、气、危废、监测、法规等多个专业部门提供技术保障和政策支持。环保审批工作专业性较强，而行政审批部门的工作人员大多是新手，不具备专业知识，导致行政审批部门内部短时间内较难提供环评技术保障和政策支持。
四是审批与监管脱节，容易出现混乱情况。审批与监管适当分开是探索决策权、执行权、监督权相互制约又相互衔接机制的内在要求。但是，现行行政审批模式出现了审批与监管相互脱离或割裂的矛盾。原先审批和监管在单位整体制约下，可以形成审批和监管互相制约的情况，监管部门要承担管理的责任。成立行政审批部门后，打破了审批和监管的责任共同体格局，“谁审批谁监管”的立法意图没有得到有效贯彻和执行，容易出现混乱情况。
建议与对策
针对以上问题，笔者提出以下建议：
一，坚持依法行政，及时修订相关法律法规。立法部门应依照《环境保护法》《行政许可法》《环境影响评价法》等法律法规的规定，按照“谁审批、谁负责、谁监管”的原则，确定环保行政审批与监管权限的合法性，及时修订部门规章和规范性文件。运用法治思维和法治方式依法界定、科学划分生态环境部门与行政审批部门的监管职责，尽快正面回应和解决改革实践中基层行政部门的诸多困惑，及时解决权力与责任对等关系调整滞后、各层级政府权责清单动态调整不对应等问题，确定行政许可事中事后监管主体及责任，明确开展监管和接收书面执行报告的责任主体，以适应新形势行政审批制度改革的需要。
二，重新制定部门职能，完成部门职权梳理。围绕保留、取消、下放、划转的环保行政审批事项，科学划分事权，理清生态环境部门与行政审批部门的监管职责，着力构建部门间分工合理、权责一致、相互配合、齐抓共管的监管体系，统一范围，统一标准，逐条逐项制定行政审批部门与生态环境部门具体的事中事后监管办法，明确监管对象、内容、方式、措施、程序、工作要求。避免部分地区和行政管理者为追求改革政绩，推诿扯皮或揽权不放，寻求短期改革效果，对改革内容及衔接机制准备不充分，仓促推进审批改革，出现重复监管或监管真空等问题，影响改革实效。
三，创新监管方式，规范监管行为。环保行政审批事项取消和划转调整后，应及时调整力量加强后续监管工作队伍，减少执法层级，推动监管重心下移，建立权责统一、运转高效的监管执法体制。严格规范执法行为，细化执法程序和具体操作流程，全面落实行政执法责任制。完善监管协调联动机制，建立科学规范的事中事后监管制度，全面履行监管职能，实现资源共享，提高监管合力。建立健全行政执法责任追究制度和行政审批效能监督制度，生态环境部门与行政审批部门应加强行政审批事项事中事后监管工作协调配合，切实加强组织领导和业务培训，调整充实监管力量，提高环保审批监管技术水平和能力，依法履行职责。部门之间、上下级之间加强协同配合、信息互享、相互衔接，明晰责任，形成监管范围全覆盖，确保监管责任无盲区、不交叉，防止监管越位、缺位、错位，切实把行政审批事中事后监管制度落到实处，优质、高效、有序、稳步持续推进环保行政审批改革事中事后监管工作。
四，强化责任追究，加大行政监管力度。要深化事前审批改革，划清审批监管责任，做到权责明确。要抓住环保审批权限划转后的审批和监管环节如何衔接的关键环节，对环保行政审批与监管加强监督和问责，消除监管真空和重复监管。积极探索推行以责任追究、资源共享、综合协调为主要内容的环保行政审批与综合监管机制，建立健全系统的监管体系和协调机制，完善网上审批监管电子监察系统，依法全程监管，克服行政管理体制机制束缚，强化对环保行政审批和监管实时动态监控，对工作落实不力的限期整改；对造成严重后果的，坚决追究责任。建立年度考核机制，探索全过程跟踪机制，全程跟踪审批、发证、监管全过程，及时发现、纠正和解决问题，全面提升依法行政的能力和水平，更好地发挥政府职能作用，逐步实现审批与监管制度化、规范化和常态化。
作者单位：河北省石家庄市生态环境局
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