危险废物处理处置产业发展现状、问题与对策建议
编者按：文章回顾了我国危险废物处理处置产业的发展历程，分析了我国危险废物处理处置产业的现状，提出了监管力度不足、市场公平有序不够、经营风险加剧、行业整合难度大等影响危险废物处理处置产业发展的突出问题，提出了强化市场运行机制、严格行业监督管理、完善环境经济政策、培育行业优质企业等建议。
危险废物处理处置产业发展现状、问题与对策建议
赵云皓、徐志杰*、王志凯、姚梦茵、卢静、辛璐（生态环境部环境规划院环境PPP中心，北京 100012）
党中央、国务院高度重视危险废物污染防治工作。危险废物污染防治是生态文明建设和生态环境保护的重要方面，是打好污染防治攻坚战的重要内容。危险废物污染防治工作的深入推进，推动了危险废物处理处置产业发展需求的不断释放，也对危险废物处理处置产业发展提出了更高的要求。研究危险废物处理处置产业发展状况，理顺制度—需求—市场—产业的关系，解决危险废物处理处置产业和市场发展中存在的问题，引导和规范产业发展，是落实固体废物管理和促进环保产业发展相关要求的重要内容，对提高危险废物污染防治产业支撑能力具有重要的现实意义。
1危险废物处理处置产业和市场现状
1.1 发展历程
我国危险废物处理处置产业经历了由政府推动到市场化发展的历程。1995年，我国《固体废物污染环境防治法》出台，首次从法律层面涉及危险废物管理相关内容。1995～2002年，我国基本建立起危险废物处理处置鉴别—处理—排放的标准体系。2003年SARS暴发，大量医疗废物对环保系统造成严重冲击[1]。2004年1月，原国家环保总局印发《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，我国危险废物处置设施进入全面建设阶段，危险废物处理处置产业进入萌芽发展阶段。经过近20年的发展，我国危险废物处理处置产业市场化程度逐步提高。目前，危险废物处理处置产业基本形成了政府引导、企业主体、市场运作的发展模式。新冠肺炎疫情的暴发对我国危险废物处理提出了更高的要求。2020年2月21日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议中提出要“加快补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面短板”。医疗危险废物收集处理设施的加快建设，将进一步推动危险废物行业健康、规范发展，行业发展再遇新契机。1.2 处置模式我国的危险废物处置逐步形成了以第三方治理为主的处置模式。为加强危险废物管理工作，规范危险废物经营活动，2004年5月，国务院印发实施《危险废物经营许可证管理办法》，规定危险废物经营企业通过许可证的方式获得经营权，加快了我国危险废物处置设施的建设，在一定时期、一定程度上促进了危险废物处理处置产业的发展。2011～2018年，我国危险废物经营许可证颁发情况见图1。截至2018年年底，全国各省（自治区、直辖市）颁发的危险废物（含医疗废物）经营许可证共3220份，与2006年相比增长了265%。2018年，全国危险废物（含医疗废物）经营单位核准收集和利用处置能力达到10 212万t/a，经营单位实际收集和利用处置量为2697万t，与2006年相比增长了807%。
1.3 产业规模我国危险废物处理处置产业规模达到千亿元，处于快速成长期。目前，我国危险废物产生量保持较高的增长。根据《中国统计年鉴2019》数据，2011年到2017年，我国危险废物的产生量由3431万t上升到6937万t，增长了102%（见图2）。随着环保督察推动隐性需求释放，危险废物历史存量和当期增量双层叠加，将推动危险废物处置量进一步攀升。预计到2020年，我国危险废物产生量将突破亿吨，危险废物市场规模将达到千亿级。目前，由于各省（自治区、直辖市）危险废物处置市场需求和处置能力匹配情况不同等原因，危险废物处置“量价齐升”“量升价降”“量价并降”等现象均有呈现，各地危险废物处理处置产业发展水平存在差异。但总体而言，我国危险废物处理处置产业正处于产业生命周期的成长阶段，发展空间和发展潜力较大。
1.4 市场现状危险废物行业集中度低，行业并购整合案例涌现。“十三五”期间，随着许可证发放权限的下放，大量中小型企业进入危险废物处理领域。目前，我国99%的危险废物经营企业为民营企业，全国2000多家危险废物经营企业平均处理规模仅为2万t，大部分为年处理能力1万t以下的小企业。我国危险废物经营企业营收前10名的企业市场份额总量占有率仅为6.8%，总体呈现“小散弱”的特征[2]。相比之下，美国危险废物经营企业1000余家，营收前10名的企业市场份额总量占有率超过90%，集中度高，行业成熟，发展稳健[3]。近年来，我国危险废物行业市场整合加速，2018年危险废物市场并购数量超过10起。高能环境以1.68亿元并购阳新鹏富矿业，永清环保以8.3亿元并购高邮康博。随着危险废物监管加严、技术和管理门槛升高、市场竞争加剧，具备综合处置能力和较强资金、技术、管理实力的企业兼并收购仍将持续，部分小型企业将逐步退出[4]。
2 存在的问题
回顾国内外危险废物处理处置产业和市场的发展历程，影响其发展的因素包括：危险废物管理的政策制度和监管的力度水平；上游产废产业生产经营和产污排污情况；政策对危险废物处理处置产业的扶持、引导和规范；市场化竞争程度与产业自身技术水平。对照影响因素，我国危险废物处理处置产业和市场存在的主要问题如下：
2.1 监管力度和措施手段有待进一步强化
我国对危险废物处置高度重视，迄今已形成以《国家危险废物名录》为靶向，覆盖从危险废物鉴别、转移、处置到资质、监管、处罚的危险废物治理体系[5]。借鉴国际经验，危险废物监管和处罚力度的加大，是危险废物治理体系日趋完善的标志，也是危险废物处理处置产业持续发展的根本条件。虽然，我国建立了危险废物申报登记、排污许可、经营许可、转移联单、应急预案备案等制度，但对危险废物污染源种类、数量、去向、分布、污染性质等缺乏精准监控的手段，导致部分危险废物从产生到最终处置的全过程均缺乏监管，被随意处置、非法转移，不仅带来一定的环境隐患，也不利于危险废物处理处置产业公平竞争、有序发展[6]。
2.2 存在一定的市场分割和区域垄断现象我国危险废物处理处置产业经历了从政府推动产业形成，到经营许可制度下的市场导入和产业成长的过程。经营许可制度对导入市场机制，推进产业发展，强化企业监管，规范企业行为发挥了重要作用。但经营许可范围和区域的固定化，导致了市场领域和地区的分割，限制了企业经营的延展性和流动性。特许经营和PPP模式强化了经营许可的唯一性，一定程度上形成了区域垄断[7]。
2.3 上下游产业转型、转移，增加了经营风险在环保严格监管和行业绿色升级转型的压力和驱动下，危险废物产生企业推行清洁生产，推进污染物源头减量，成为必然趋势。在严格监管充分释放危险废物处理处置产业市场需求过后，由于上游产业减污技术和管理水平的进步、水泥窑处置危险废物规模的提升等[8]，传统危险废物处理处置产业将面临冲击，行业发展将出现拐点。同时，随着国内企业向西部转移、向东南亚等国家布局等上下游产业格局变化，将加剧危险废物处理处置产业布局调整。部分企业将被淘汰退出，个别危险废物企业将迎来扩张机遇。
2.4 危险废物项目复杂，行业整合升级难度大危险废物行业存在较高的门槛，主要体现在资质、资金、技术、管理四个方面。危险废物成分复杂、类别多，涉及众多专业领域，包括环境工程、水、冶金、生物有机化学等，工艺技术标准化推广难度大。危险废物收运、储存及安全处置风险大，对处置企业的设施及运营管理水平要求高。危险废物行业为重资产模式，光大绿色环保、东江环保的“在建投资+固定资产+无形资产/总资产”均在40%以上，单体投资项目通常较大，建设周期较长，对企业自身现金流周转要求较高[9]。各地区市场环境和管理举措存在差异，增加了企业并购区域项目的难度。
3 促进危险废物处理处置产业发展的相关建议
3.1 强化市场运行机制，释放产业发展需求要坚持“政府引导、地方为主、市场运作、社会参与”的原则，积极引入市场化机制，加快设施建设运维，充分释放产业需求。加快危险废物分类收集、集中贮存转运及无害化处置等设施建设。各地将危险废物分类收集、中转库及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围，保障设施用地。严格落实《医疗废物管理条例》，强化地方政府的医疗废物集中处置设施建设责任，推动医疗废物集中处置体系覆盖各级各类医疗机构[10]。在监管体系健全、监管效力较高的地区，开展危险废物企业经营许可纳入排污许可管理试点，探索危险废物行业“放管服”举措，推动形成充分竞争的开放市场。
3.2 严格行业监督管理，规范危险废物处理处置产业发展依法严厉打击无证从事危险废物收集、利用与处置的经营活动。依法逐步淘汰规模小、技术落后、选址不合理、污染防治和风险防控措施不符合要求的危险废物、医疗废物利用处置企业，积极推进危险废物经营单位升级改造。推行强制性清洁生产审核，引导危险废物利用处置企业采用先进适用工艺，科学发展。借助“新基建”（新型基础设施建设）契机，鼓励危险废物、医疗废物处置企业充分运用物联网、全球定位系统等信息技术，实现危险废物、医疗废物的收集、转移、处置环节的信息化、可视化[11]，并与监管部门联网，增强各环节透明度，提高监督管理效率和水平，规范产废、运废、治废、用废企业行为。
3.3 完善危险废物经济政策，保障产业稳固发展健全价格政策，建立健全危险废物处置收费管理制度，采取市场化和政府指导相结合的收费机制，依法依规查处不良行为，避免垄断、抬价处置和变相拒收。鼓励各省（自治区、直辖市）建立危险废物处理处置交易平台[12]，按照自主参与、公平竞价、公开交易的原则，促进信息交换和危险废物交易。推动建立危险废物填埋场封场后的维护管理费用预提制度。强化财政税收政策，鼓励各地区加大对危险废物资源化利用技术和项目的资金扶持力度，市政工程优先采购绿色再生建材产品。落实好现有资源，综合利用增值税、第三方治理所得税等税收优惠政策。以长三角、珠三角、京津冀和长江经济带其他地区等为重点，探索建立危险废物跨区域转移处置的生态环境保护补偿机制，实现处置能力优势互补。
3.4 培育行业高端企业，提升产业整体水平鼓励具有一定研发和生产基础的企业开发先进适用的危险废物利用处置技术和装备，积极参与国家、地方或行业综合利用产品质量标准、有害物质限值标准等的制定工作，推广应用危险废物综合利用产品。培育危险废物环境管理第三方咨询机构，以政府购买服务、第三方技术评估等方式强化技术服务，培育危险废物咨询服务企业。鼓励优势企业采用企业并购、项目注资等方式提高市场占有率，提升产业集中度，开展技术创新，强化运营服务，打造行业龙头。
参考文献：
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[5] 中国环联. 我国危废治理体系的发展历程[EB/OL]. (2018-02-21)[2020-04-02].
https://mp.weixin.qq.com/s/i2DV6SpUjSpuiLX79pmcwQ.
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[10]周小莉.关于医疗废物集中处置收费制度的探讨[J].环境保护与循环经济，2019，39（10）：88-90.
[11]朱静，吴晨波，潘泽满.物联网在危险废物监管信息化建设中的应用[J].中国环保产业，2016（9）：56-60.
[12]方元，陈利燕，聂云峰.基于WebGIS的广东省危险废物登记交换平台的设计[J].环境监测管理与技术，2007（4）：43-45.
* 通讯作者：徐志杰
文章刊登于《中国环保产业》杂志2020年第7期
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