项目环评重新审核亟待立法统一
为满足陕西省西安市城西及西咸新区用电负荷增长需求，位于西安市的西郊至河寨330KV架空高压线路工程项目近期开始施工铺设。该工程遭到沿线众多社区居民的反对。
居民反对的理由是该工程于2012年8月16日取得环评批复，2016年3月25日建设单位对该项目下发开工令，而该工程实际开工建设的时间却是在2020年6月。从2012年原环评取得批复到2020年实际开工的8年间，该架空线路沿线的居民区等从当初的几个发展到了现在的几十个。
鉴于媒体报道信息有限，若报道中提到的实际开工日期确实是2020年6月，那么，该工程就涉及到建设项目环评中重新审核制度的法律适用及其立法合理性探讨。
五年后实际开工建设，应当重新审核环评文件
目前，环境法中涉及重新审核的法律依据有二：一是《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十四条二款：建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。二是《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第十二条第二款：建设项目环境影响报告书、环境影响报告表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表应当报原审批部门重新审核。原审批部门应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表之日起10日内，将审核意见书面通知建设单位；逾期未通知的，视为审核同意。
从文义即可看出，《环评法》与《条例》关于重新审核的适用依据存在显著差异。即当建设项目环评文件自批准之日起满5年及以上的情况下，《环评法》规定的适用依据是“方决定开工”建设，采用了以“决定开工”为要件的主观原则；而《条例》规定的适用条件是“方开工”建设，采用了“实际开工”为要件的客观原则。根据原环境保护部《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评【2018】18号）规定，电网项目中变电工程和线路工程开工建设是指主体工程基础开挖和线路基础开挖。因而重新审核的适用如果采用主观原则，则是以建设项目的决策方是否“决定开工”为条件，即只要在建设项目环境影响评价文件自批准之日起的五年内决定开工，就不涉及重新审核程序的启动。但如果采用客观原则，则重新审核仅以项目是否实际开挖基础（实际开工）为条件，而不考虑建设项目的决策方何时“决定开工”，一旦建设项目没有在其环境影响评价文件自批准之日起的五年内而是在满五年后，准备实际开工建设，就应当申请对原环评文件的重新审核。
适用不同法律，为企业回避环评文件期限留下空子
从历史角度观察，重新审核制度最早出现在我国1998年的《条例》第十二条，采用的就是客观原则。该条例经历了2017年的修订，除删除了环境影响登记表的表述外，重新审核条款的序号和内容至今未变。2002年我国首次制定《环评法》时，吸收了重新审核制度，并规定于第二十四条，但却采用了主观原则，而非《条例》的客观原则。《环评法》也经过两次修正，重新审核条款的内容和编号同样也没有变化。
自《环评法》施行后，意味着启动重新审核程序的依据从客观的实际开工，转变为建设单位主观的决定开工，从而赋予建设单位在项目重新审核方面极大的决策权，甚至可能凌驾于建设主管部门施工许可之上，即建设单位在取得环评批准文件之日起的5年内，只要作出过开工决定，哪怕没有取得建设主管部门的施工许可，没有实际开工建设，均可以不再需要进行原环评文件的重新审核。
问题在于，如果重新审核的适用完全取决于建设单位“决定开工”的主观方面，势必出现建设单位在“决定开工”后，又经过了较长时间才实际开工的情况。更为极端的情况是，建设单位可能会在取得环评批复后不久就下达“开工决定”，彻底回避环评文件批准后五年的期限，至于何时实际开工建设，完全由建设单位自主决定。如此一来，重新审核的制度目的何在呢？
全国人大官网关于《环评法》第二十四条的释义，其中明确谈到了立法建立重新审核制度的目的就是“为了防止因时间变迁，建设项目所在地环境状况或者国家环保方面的规定发生变化，使原来进行的环境影响评价失去价值的情况出现”。并且指出“重新审核的结果大体可能有三种情况：第一种情况是，建设项目所在地的环境状况未发生改变或者环境状况的变化不影响该建设项目继续建设的，予以审核同意，也就是对原批准的环境影响评价文件重新肯定和确认其法律效力；第二种情况是，建设项目所在地的环境状况发生根本改变，根据法律、法规和国家有关规定，原建设项目已经属于禁止在该地建设的项目的，对该建设项目予以否决，也就是不同意原建设单位在该地继续从事该建设项目的建设活动；第三种情况是，建设项目所在地的环境状况发生较大变化，原经批准的环境影响评价文件已经不能准确地说明该建设项目对环境的影响，在这种情况下，决定该建设项目应当重新进行环境影响评价，建设单位应当重新履行环境影响评价文件的审批手续。”
可见，重新审核的立法目的就是为了审查原环评文件经批准5年后，是否仍能满足建设项目所在地的环境状况并准确说明该项目对环境的影响，是否仍能为原环评审批部门对该建设项目予以环评许可提供科学依据。那么，以有利于实现重新审核的立法目的，应依据《环评法》，还是《条例》？
统一法律规定，完善环评重新审核制度
从上述分析可知，在重新审核的法律适用方面，《环评法》和《条例》出现了明显不一致。
依据《环评法》的主观原则，重新审核的法律适用却存在逻辑上的悖论。依据《环评法》中的“决定开工”作为重新审核的适用依据时，建设单位可能会采取在重新审核的五年期间内先作出开工“决定”以避免启动重新审核程序，之后再择机实际开工的方式，实质架空了重新审核制度。并且由于开工“决定”是建设单位内部的、单方文件，不具有信息公开和公众参与的法律义务，面对环境执法，建设单位存在补发和倒签“开工决定”于五年期内的可能，反而进一步背离了重新审核的立法目的。
反之，依据《条例》中的“实际开工”作为重新审核的适用依据时，由于《环评法》第三十一条和《条例》第二十一条均明确，原环评文件未经审查或审查后未予批准，建设项目不得开工建设，否则属于未批先建的违法行为。因此，只要原环评文件批准后满5年，建设项目准备实际开工建设的，建设单位就必须在实际开工前申请重新审核。比较而言，《条例》关于重新审核的立法有利于堵塞建设单位以内部决定规避重新审核程序的漏洞，更有利于实现重新审核的立法目的。
正如本文前述的330kv输变电工程，建设单位是在该工程2012年8月16日取得环评文件批复后的5年内，即2016年3月25日下发了开工令，建设单位“决定开工”并未超过该工程原环评文件满五年的到期日即2017年8月16日，实际开工却是在“决定开工”的4年后即2020年6月。如依据《条例》规定，建设单位则应当在实际开工前申请重新审核，经审核批准后方可开工建设。
事实上，该工程沿线居民群众所反对的并非是该工程的建设，而是因该工程取得环境影响评价批复后的五5年间，工程沿线的居住区等环境敏感点不断增加，工程建设仍采取原来的架空输电方式已然与现实的环境管理和群众需求不符，该工程可能造成的环境影响与2012年取得环评批复时的情况已大不相同，也与2016年建设单位下达“开工令”时的环境状况迥异。
重新审核制度在《环评法》与《条例》规定上的不一致，还为环境执法制造了障碍。面对建设单位原环评批复五年内已决定开工，而实际开工早已超过原环评批复五年的情况下，环境执法部门若不依据《环评法》而是依据《条例》的规定予以行政处理，其处理结果势必难以得到复议机关和法院的最终支持。但若依据《环评法》的规定不予处理，又面临“合法却不合理”的囧境。
破解重新审核在法律适用方面的现实困境，最为有效的途径还是确保法律与行政法规的立法统一，保障相关制度符合立法目的和实践逻辑。因此，应在尊重制度沿革的基础上，根据我国生态环境发展的现实需要，重新审视《环评法》中重新审核立法主观原则的合理性，吸收并采纳《条例》规定的客观原则，建议将《环评法》第二十四条第二款修改为“建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，该项目开工建设的，建设单位应当在开工前及时向原审批部门报请重新审核其环境影响评价文件；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。”从而完善我国环评重新审核制度的立法。
作者单位：北京德恒律师事务所
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
