特许经营——国有水务集团市场化转型的战略手段
水务行业是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等构成的产业链，具有一定的地域垄断性。目前按照经营主体划分，水务行业的经营又可以划分为两类：一类是地方国有水务企业（或政府）主导的经营方式，另一类是市场化水务企业主导的经营方式。随着国家对于水务行业市场化进程的加快推进，除了市场化水务企业以外，部分地方国有水务集团也逐步意识到特许经营制度对于企业发展和转型的战略意义。为探讨特许经营制度对于地方国有水务集团发展的推动作用，本文以地方国有独资或国有控股的水务集团为对象，深入探讨一下特许经营权对于国有水务集团市场化战略转型的重要影响。
一、水务行业特许经营的发展历程及现状
我国水务行业特许经营的发展历程基本与国家特许经营政策文件的颁布与实施相契合。总体来看，随着国家特许经营政策文件的出台和陆续完善，特许经营模式在我国水务行业的发展也日趋成熟。
2002年12月，原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），提出在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业实行特许经营制度。该政策的出台确立了以特许经营制度为核心的水务行业市场化改革，部分城市开始尝试特许经营。
2004年，为规范城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业的特许经营活动，原建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，各地政府纷纷推行供水、排水、燃气、供热、公交等领域的特许经营模式，并因此催生了一批跨区域的水务投资运营企业。如2004年12月26日成立的徐州首创水务有限责任公司，就是在建设部《市政公用事业特许经营管理办法》颁布后，江苏第一例以改制和招商的方式、完成的大型城市水务设施特许经营项目。
2015年，国家发改委、财政部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步规范能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。
经过十几年的发展，特许经营模式在水务行业的应用已经较为成熟。综合考虑水务企业自身实力以及特许经营市场发展的现状，水务企业特许经营权的获取方式可分为以下三类：
总体来看，目前水务行业的参与主体呈现出规模化、多元化的特点。作为水务行业的主要参与主体，地方水务企业如何通过特许经营模式实现提升和发展是值得关注的问题。本文以地方国有独资或国有控股的水务集团为主体，分析特许经营权对于国有水务集团的战略意义。
二、当前国有水务集团特许经营存在的问题
水务行业提供的是关系区域民生的基础公共服务，大部分地区是由属地国有水务集团负责建设和运营。在实践中，地方国有水务集团依据政府的指令执行供排水特许经营范围内的职责，但却没有获得正式的书面授权，无法切实保障经营的稳定性和收益性，这严重偏离了国有水务集团市场化转型发展的预期目标。
随着特许经营理念的推行以及水务市场改革化的推进，越来越多的国有水务集团倾向于通过特许经营模式来保障企业的生产、经营和发展。然而，在现行的政策制度以及原有的运营条件下，国有水务集团推行特许经营模式过程中也面临着以下一些问题。
（一）特许经营直接授权路径有待细化
近些年来，国家层面关于特许经营权获取的实施路径明确提出应采用竞争方式，现实过程中也面临直接授权的问题，但现行文件未对直接授权的实施路径做进一步的明确规定，直接授权的具体操作流程有待完善。建城〔2002〕272号文中规定，“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同。”部分地方政府结合本地实际情况出台了地方性法规指导本地区市政公用行业的市场化改革，如河南省发布了《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法》（豫建城〔2004〕72号），武汉市发布了《武汉市市政公用事业特许经营管理办法》（市政府令2006年第170号）。
特许经营制度是水务行业市场化改革的重要基础，为了保障水务行业的健康持续发展，各级政府部门应建立规范、统一的特许经营实施流程。
（二）国有水务集团污水处理定价机制不尽合理
我国水价主要由政府制定,实行政府指导价格，污水处理服务费用涵盖在居民用水价格中，由各地的自来水公司随水费代收，再统一由政府部门核拨给污水处理企业。目前大部分国有水务集团的污水处理服务实行的是政府福利定价，采用以支定收或固定付费方式，缺乏相关的激励措施，导致污水处理收入与市场运行脱轨，不利于企业的发展和效能的提升。同时，这种不合理的定价机制与企业的成本结构相偏离，无法真实反映企业运营情况和成本变动。地方政府和国有水务集团应积极探索并完善定价及调价机制，构建与建设成本、运营成本相联动的定价及调价体系，以此助推国有水务集团供排水业务的快速发展。
（三）政府监管与绩效考核机制有待完善
政府监管部门对国有水务集团的监管体系主要包括市场准入监管、服务与水质监管以及成本与价格监管等。在实际操作中部分地区行业监管部门虽然在市场准入上从严把控，并在水质等方面构建相关标准,但对国有水务集团的运营过程和服务质量的监管仍然不到位，缺乏相应的绩效考核机制，政府补贴也未与绩效考核结果挂钩。由于长期处于松散的监管和考核状态，地方水务集团缺乏提高运行技术、降低运营成本的积极性。
三、特许经营权之于国有水务集团的战略意义
国有水务集团不同于一般的市场化水务企业，其在追求盈利目标的同时更加注重社会性、稳定性以及对当地供排水服务的保障，特许经营权对于国有水务集团来说是业务稳定的保证，也是提供区域公共服务的基础。具体来看，特许经营对于国有水务集团的战略意义主要体现在以下几个方面：
（一）明确时间与空间上的排他性，是国有水务集团业务经营的基础
特许经营对于政府来说是市场化前提下的一种政府监管方式，而对于企业来说却是具有垄断性和排他性的经营权利。目前，有些区域的国有水务集团还没有意识到特许经营的意义，认为其不过政府的一纸授权而已。其实不然，特许经营是一项制度安排，它以契约的方式明确企业的服务区域、运营义务、考核标准以及收费权利，是国有水务集团业务长期稳定经营的基础，这有利于国有水务集团构建持续发展循环的动力系统，进而提供更高质量的水务服务。
（二）划清政府与企业的权责边界，保障企业的经营权利
水务行业的基础性、区域性、公益性等决定了国有水务集团与政府间不可分割的关系，由此导致部分地区政企边界模糊，政府干预企业经营管理，企业则代替政府履行行政监管职能，这对国有水务集团的长期发展是极其不利的。通过特许经营制度可以界定政府与企业间的关系，以合同或文件的方式明确特许经营范围、期限、价格、绩效考核、服务标准等，并约定双方各自的风险承担界限。在这种契约方式下政府和企业的分工得到清晰界定，政府负责行业监管和相应的绩效考核，而国有水务集团则可以长期稳定的专注于经营管理和提升效率，并逐步践行市场化发展的经营理念，从长远布局、构想国有水务集团的发展规划。
（三）确保现金流长期稳定，改善企业经营预期
通过特许经营合同和授权文件，国有水务集团可以约定合理的价格机制来保障项目资产收益水平，逐步建立规范的项目价格调整及补助机制来应对未来市场波动的经营风险。在特许经营制度安排下，国有水务集团未来的经营收益稳固，项目运营期间的现金流稳定，将较大程度的改善市场对于企业的经营预期，这为企业未来的上市融资以及规模扩张奠定了坚实的基础，同时也为国有水务集团的跨区域发展创造条件。
四、国有水务集团获取特许经营权的路径
国有水务集团由于长期从事区域供排水服务，因此其特许经营权涉及新建项目和已建设运营的存量项目。综合政府相关政策和我国国有水务集团特许经营的现状来看，国有水务集团获取特许经营权的方式主要有以下两种：
（一）新建项目——通过公开竞争的方式获取特许经营权
1. 实施路径
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。”
在实际操作中，政府授权部门根据政策要求，通过发布招标公告等竞争性方式公开选择特许经营者，国有水务集团可以按照公告规定的程序参与项目投标，与其他水务企业公平竞争。
2. 类似案例及实施策略
目前，水务市场上已经有越来越多的国有水务集团以竞争性方式获得特许经营权、扩张业务范围及领域。
例如，兴蓉环境2010年通过借壳蓝星清洗成功实现上市，拥有成都市中心城区污水处理30年的特许经营权，但兴蓉环境的发展并不局限于成都市，近年来兴蓉环境积极参与PPP、特许经营等项目进入其他地区供水及污水处理业务市场，通过公开竞争的方式凭借自身的技术优势、管理优势获得多地区的特许经营权。2016年，兴蓉环境中标江苏省沛县供水PPP项目、宁夏宁东工业基地水资源综合利用PPP项目；2018年，公司中标四川省广安市岳池县嘉陵江水源供水工程特许经营项目。目前公司业务已覆盖四川、甘肃、宁夏、陕西、江苏等省份。
再如，武汉控股是国内最早的水务上市公司，所辖排水公司是武汉市中心城区污水特许经营授权企业。武汉控股充分利用自身在投融资、人才、技术和管理等方面的优势，通过公开市场竞争先后在武汉成功中标陈家冲垃圾渗滤液处理站提标改造工程BOT项目、东西湖污水处理厂一期建设工程BOT项目。同时，武汉控股对外与北京碧水源之间形成长期战略合作关系，2018年3月，武汉控股与北京碧水源组成联合体成功中标仙桃市乡镇污水处理设施PPP项目。
（二）存量项目——通过直接授权的方式获取特许经营权
1. 实施路径
根据原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）文件特殊规定：“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同”。
在实际中，地方城市水务企业长期在当地从事水务行业的经营管理工作，与其他同行业企业相比更加深入的了解当地公众的真实需求，沉淀了多年的运营实力与实践经验，具备相应的技术、资金和行业积累。在目前国家法律、行政法规对市政公用事业特许经营权取得方式没有进一步规定的前提下，各地可结合具体情况和实际需要，按照建城〔2002〕272号文的规定进行授权。
2. 类似案例及实施策略
特许经营权是国有水务集团经营业务和稳定收益的保障，我国大部分国有水务集团通过政府直接授权的方式获得存量供排水业务的特许经营权，以满足自身扩张以及上市发展的需求。
例如，2010年江阴市人民政府印发《关于同意<关于授予江苏江南水务股份有限公司供水特许经营权的请示>的批复》（澄政复〔2010〕14号）文件，同意授予江南水务供水特许经营权。2010年3月，江阴市建设局与江南水务签订了《江阴市城乡供水特许经营协议》，授予江南水务在江阴市全境内享有独家提供供水服务、收取水费和负责供水设施的建设、经营、维护和更新的权利。
再如，2016年泸县人民政府印发《泸县人民政府关于授予城市供水特许经营权的批复》（泸县府函〔2016〕70号）。鉴于兴泸水务自2002年起就负责泸县县城及供水管网沿线乡镇的供水工作，是泸县规划区域内唯一的专业供水公司，县政府同意授予兴泸水务城市供水特许经营权，由县住房和城乡规划建设局代表县政府与兴泸水务签订特许经营协议。2017年3月，兴泸水务在香港联交所正式挂牌上市，是四川省水务行业第一家在境外上市的企业。
五、小 结
在市场化改革进程中，获取特许经营权能为水务企业的经营收益性和稳定性提供了保障。但特许经营权的获得，只是整个企业运营模式的开始，水务行业涉及到的是最基本的民生问题，在特许经营期内，企业一方面要积极与政府保持沟通，按照行业主管部门的要求合规经营，另一方不能过度依赖于政府的补助与支持，要以特许经营为基础，逐步实现自身的市场化发展和转型。
作者简介：万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁、现代研究院高级研究员。崔祥，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部项目总监，现代研究院研究员。
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