议企业加装治污设施不正常运行之可罚性
【谷腾环保网讯】中国环境报10月10日法治版刊发的《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》认为，对于木业公司加装的大气污染防治设施不正常运行的行为以逃避监管偷排大气污染物进行处罚。能否对企业加装的治污设施不正常运行行为进行处罚，处罚依据是什么，适用哪些法律条款？对此，笔者有以下几点看法。
额外加装污染防治设施要求的合法性需考虑
从环境管理制度看，各地均有较多的文件要求企业加装污染防治设施，此类文件有些作为规范性文件，有些则以不公开文件的形式发布。
《水污染防治法》第十九条规定：“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当符合经批准或者备案的环境影响评价文件的要求。”《噪声污染防治法》第二十五条也有类似规定。
《大气污染防治法》第四十五条规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施。《排污许可管理条例》第十七条规定，排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施。
由上述几个规范性文件来看，对于污染防治设施的额外加装除了挥发性有机物外（具体以哪一级别的规定进行要求，或需另行分析），其余情况如要求企业“加装”似乎并不符合“法无授权不可为”的行政法原则。此外，还需要考虑，是否存在相关强制性标准的要求。
文章所列举案例中的企业从事喷漆，多会产生挥发性有机物。其废气吸收塔具体因何加装，或许需要在调查过程中进一步阐明。
“环境保护工作的要求”不是要求企业加装污染防治设施的依据
《环境保护法》第十五、十六条分别规定了国家和地方制定环境质量标准和污染物排放标准的相关要求。环境质量标准是环境现状是否符合要求的最直观体现，而环境行政管理部门内部的环境管理要求，与企业运行期间的自身管理义务之间如何平衡？如果企业污染物排放符合现有的国家或者地方污染物排放标准，管理部门是否有权要求其加装污染物防治设施？这种加装要求如无明确的法律法规要求，对于行政相对人是否存在权利的减损？是否有违行政法中的信赖保护原则？
各地对于污染防治设施有诸多的安装要求，这类要求虽然对环境质量的改善有所助益，也为环境执法部门的管理增加了便捷性。但是，设施的增加对于企业管理和运营来说，也是一笔不小的开支，从保护营商环境的角度考虑，在企业可以保证达标的情况下，加装似乎缺乏合理性。
从行政法的基本原则考虑，只有因企业现有污染防治设施无法达到现有的排放标准或者法定的管理要求时，方可要求其加装污染防治设施。或者是企业因改造等情况需要重新办理环评时，通过环评文件的审批增加污染物治理要求。否则，单纯以文件形式将“环境保护管理中的内部要求”外部化，可能侵害了企业的信赖利益。
政府优惠政策与企业管理义务增加的关联性需另行考量
文章认为，“企业享受资金补助的同时应该承担保证设施正常运行使用的义务”。
资金补助在行政法上一般认为是一种行政补贴，通常认为是为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为。其大多是在完成特定的事由后，通过一定的申请审批程序获得。因此，企业在获得资金补助时大多已达到了相应的要求，或者需要在其后满足一定的要求。
文章所述的企业在通过验收后获得了管理部门发放的补助，说明其优惠政策已经满足前期获得要求。但是，对于具体的运营要求是否有约定，需要查阅相应的合同加以明确。
政府优惠政策的设定，大多通过行政合同的形式来确认。而行政合同约定的多被视为企业对行政机关的承诺，可否作为行政处罚的依据？一般认为，行政处罚需要考虑具体处罚条款的规定，因此，还是需要在政府优惠政策具体合同设计时有所考虑。笔者认为，单独的以已享受政府优惠政策为由，就增加企业管理义务，似乎于法无据。
《大气污染防治法》与《排污许可管理条例》的处罚条款有差异
文章所述的处罚条款适用的是《大气污染防治法》第九十九条第三项。此法第四十五条和第一百零八条第一项对挥发性有机物污染防治设施安装使用也有要求。笔者认为，从文章所述企业的行为考虑，若企业安装设备是因挥发性有机物治理而增加，相对来说，更应当适用《大气污染防治法》第一百零八条第一项进行处罚。
《排污许可管理条例》第三十四条也存在与《大气污染防治法》第九十九条第二项类似的处罚规定。《大气污染防治法》对污染防治设施的规定并未明确具体的规范范围，适用于另行增加的设备或存在争议。但是，《排污许可管理条例》第七条规定，排污许可证申请表提交时所填写内容包含“污染防治设施”；第十七条第二项规定，排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施。
综上，从适用性考虑，如企业非因挥发性有机物而增加的污染防治设施，要通过逃避监管进行处罚，则《排污许可管理条例》或许更应被考虑。
作者系上海东道律师事务所律师
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