散煤治理需要攻克两大痛点
【谷腾环保网讯】国务院日前印发《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《计划》）。《计划》要求严格合理控制煤炭消费总量。在保障能源安全供应的前提下，重点区域继续实施煤炭消费总量控制。
《计划》提出，到2025年，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量较2020年分别下降10%和5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长，重点削减非电力用煤。重点区域新改扩建用煤项目，依法实行煤炭等量或减量替代，替代方案不完善的不予审批；不得将使用石油焦、焦炭、兰炭等高污染燃料作为煤炭减量替代措施。完善重点区域煤炭消费减量替代管理办法，煤矸石、原料用煤不纳入煤炭消费总量考核。原则上不再新增自备燃煤机组，支持自备燃煤机组实施清洁能源替代。对支撑电力稳定供应、电网安全运行、清洁能源大规模并网消纳的煤电项目及其用煤量应予以合理保障。
经过多年治理，当前我国散煤治理现状如何？有哪些难点问题需要解决？《计划》对散煤治理提出了那些新要求？如何推进落实？记者日前采访了相关专家，对《计划》进行解读。
散煤治理步入新阶段
“近日国务院发布的《计划》明确提出，持续推进北方地区清洁取暖。这对我们目前的散煤治理工作来说，正当其时。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目副主任李雪玉告诉记者，“当前，我国的民用散煤治理正在步入了新的阶段，从‘攻坚重点区域’转向‘巩固重点区域、同时扩围非重点区域’，从‘追求规模和速度’转向‘追求质量和长效’。”
李雪玉介绍说：“北方清洁取暖无法回避的两大痛点，散煤复烧、终端成本与用户支付能力的差距难平。”前者是针对“改造后”，如何有效巩固成效，即《计划》提出的“各地依法将整体完成清洁取暖改造的地区划定为高污染燃料禁燃区，防止散煤复烧”。后者是针对“建设中”，如何兼顾合理的推进速度和可持续的实际应用，即《计划》强调的“纳入中央财政支持北方地区清洁取暖范围的城市，保质保量完成改造任务”。
“在缩小甚至消除终端成本与用户支付能力之间的差距方面，我们仍需进一步打开思维。”李雪玉举例说，“比如，在关注改造成本的同时，更加重视运行成本，因为这部分才是老百姓用不用的关键；更加重视热源侧改造和建筑节能双侧同推，并切实地将‘农房建筑节能改造’从文字落到实处，充分发挥其在节约能源和降低成本方面的重要作用；因地制宜地思考多能联动、多热复合、多源合一等的融合模式，而不是单一热源的清洁化；避免单点作战，将清洁取暖作为农村能源系统变革中的一个组成部分，集农村生产和生活于一体，高度重视农村绿色低碳能源构建的系统性、完整性和协同性。这是我们拓宽资金渠道、降低成本，保障长效的关键，也是减污降碳协同增效的必然选择。”
农村散煤治理难在“守”与“换”
《计划》要求，持续推进北方地区清洁取暖。因地制宜成片推进北方地区清洁取暖，确保群众温暖过冬。加大民用、农用散煤替代力度，重点区域平原地区散煤基本清零，逐步推进山区散煤清洁能源替代。
在很多专家眼里，我国农村散煤治理必须在守住现有成绩的基础上，加紧推动清洁能源替代工作。
从10月底开始，北方大部分地区供暖陆续开始启动。推动清洁取暖，保障华北、东北和西北地区广大农村居民安全过冬，防止散煤复烧再次受到各界关注。
近年来，国家围绕乡村振兴、人居环境改善、国家碳达峰行动方案出台了一系列政策文件 ，将太阳能、生物质等可再生能源取暖纳入统筹规划，对北方农村地区冬季取暖用能提出了更高的要求，不仅要清洁化，还要逐步实现低碳化。
生态环境部环境规划院环境规划与政策模拟技术中心副主任张伟告诉记者，当前农村居民散煤治理难点主要在两点：“一是如何防止已经完成清洁化改造的农村地区取暖季散煤复烧，保住我们来之不易的治理成果。我们调研发现，很多禁煤地区虽然严格管控散煤的流通和销售，但还是有一些农户在烧煤取暖。另外，还存在一些无法获得散煤的农户烧秸秆、木材等生物质，实际上其污染程度可能更高。因此，要想实现农村散煤清洁替代政策的可持续，核心就是要把清洁取暖成本控制在农村居民可接受范围内，考虑到不同区域居民收入差异，建立差异化、精准化补贴政策。未来也可以考虑通过CCER、屋顶光伏等政策创新一定程度上减轻居民的取暖成本。”
二是如何推进其他重点地区以及山区的散煤清洁替代。“这是《计划》的增量部分，也是实现重点区域空气质量持续改善的重要措施。”张伟介绍说，“针对尚未开展清洁取暖改造的城市，难点在于当前地方财政压力较大的情况下，如何保障清洁化改造前期设施改造的费用以及运行补贴。对于山区散煤清洁化替代，难点在于相较于其带来的环境效益，其成本要比平原地区增加很多，因此并不适合采用平原散煤集中改造的模式。未来要坚持宜煤则煤、宜气则气、宜电则电的大原则不动摇，不搞‘一刀切’，在保障农户温暖过冬的前提下，积极探索多种方式的清洁取暖路径。比如针对山区、偏远地区，可以推广光伏太阳能、清洁煤等方式取暖。针对位于大型工业企业周边的区域，可以鼓励企业通过余热回收方式解决周边居民区取暖问题”。
“农村地区可再生能源取暖的发展仍面临诸多挑战。”自然资源保护协会（NRDC）能源转型项目高级项目主管段锴介绍说，一方面，可再生能源取暖设施改造耗资较大，部分取暖设备如太阳能电采暖、热泵的采购价格高，前期投入较大；另一方面，可再生能源取暖当前运行成本仍高于燃煤，居民对政府补贴依赖性较强，在中央财政补贴逐步退出、地方财政运行补贴逐步退坡的情况下，已实施清洁取暖的用户将极有可能返回燃煤；此外一些特殊地区（如高寒地区）出现改造后取暖效果差、技术路径不适应等问题，实施了多次改造，面临新一轮的资金压力。
清洁能源替代仍需进一步支持
《计划》要求，对纳入中央财政支持北方地区清洁取暖范围的城市，保质保量完成改造任务，其中“煤改气”要落实气源、以供定改。全面提升建筑能效水平，加快既有农房节能改造。各地依法将整体完成清洁取暖改造的地区划定为高污染燃料禁燃区，防止散煤复烧。对暂未实施清洁取暖的地区，强化商品煤质量监管。
段锴介绍说：“自2017年国家发改委等10部门《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021）》实施以来，我国清洁取暖工作取得了显著进展。 除了在华北平原、汾渭平原等地推广的煤改电和煤改气等清洁取暖方式以外，北方地区的可再生能源取暖规模也持续扩大。”
由NRDC支持，北京大学能源研究院近期完成的《中国散煤综合治理研究报告2023》（以下简称《报告》）表明，我国农村地区清洁取暖规模逐年增长，“以京津冀为代表的华北地区主要以煤改电、煤改气为主、西北地区以太阳能为主、东北地区以生物质为主”的热源侧清洁低碳化区域格局已经初步形成，但进一步发展还需更多支持。
根据《报告》的测算，截至2022年底，我国可再生能源取暖面积达到约20.6亿平方米，主要采用生物质、地热和太阳能供暖等方式。取暖面积较2021年提高1.5亿平方米，按户均供暖面积60 平方米计算，相当于2022年全年新增250万户居民采用可再生能源供暖方式。
段锴表示：“从目前中央财政支持的88 个清洁取暖改造试点和支持城市的情况来看，热源侧清洁低碳化的区域格局已经初步形成，并形成了以煤改气电、生物质和‘太阳能+’为主的技术路线。”
重点区域中华北地区已形成了以“煤改电”“煤改气”为主、其他可再生能源为辅、清洁炉具作为过渡性兜底保障的清洁取暖格局。北京和天津以“煤改电”为主。北京市农村居民“煤改电”用户中以高能效的空气源热泵为主，占比95%；天津市农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比58%、直热式电暖气占比34%；河北省农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比33%、直热式电暖气占比53%、蓄热式电暖气占比14%。
东北地区与部分西北地区生物质资源丰富，适宜采用生物质热电联产与生物质成型燃料供热方式，重点选择以“生物质炉具为主、太阳能和电采暖等为辅”的技术路线。根据乡村人口规模和供热需要，因地制宜采取集中供热和户用分散供热的方式。
以长春市双阳区山河镇烧锅村九社集中供热项目为例。项目于2022年建成使用，集中供热面积5万平方米，原使用1台10吨燃煤锅炉，供热期耗煤量1500吨左右，燃煤费用195万元左右。改造淘汰原有燃煤锅炉，安装1台8吨秸秆捆烧燃料锅炉进行替代。“项目采用生物质解耦气化燃烧技术，相比燃煤锅炉可节能 60%左右。改造后供热期消耗秸秆燃料3000吨，秸秆燃料费用60万元左右，相比燃煤锅炉节约燃料费用135万元，且入户供热效果优于之前的燃煤锅炉。”段锴说。
西北地区太阳能利用较为广泛，主要选择“太阳能为主、气和电为辅”的技术路线。其中，甘肃凉州区选择了“太阳能储热+ 电辅热+ 清洁灶”的技术路径；宁夏中卫市采用了“太阳能+ 空气源热泵”的耦合供暖技术；宁夏固原市根据实际情况，应用了包括“煤改气”“煤改生物质成型燃料”“煤改空气源热泵”“煤改太阳能”等多种技术路径。
“为进一步提高农村地区可再生能源取暖水平，需要从政策规划支持、技术创新研发、金融财政激励等多方面协同发力，积极开展可再生能源取暖在特定地区的试点与推广，以推动农村能源低碳转型，有效支撑乡村振兴以及‘双碳’目标能够如期实现。”段锴说。
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