生态保护补偿，谁保障？补偿谁？
更新时间：2025-01-23 10:02
来源：中国环境APP
作者: 牛秋鹏
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【谷腾环保网讯】1998年，以退耕还林还草等重点生态建设工程实施为标志，我国开始了生态保护补偿实践。
退耕还林还草工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一。1999年以来，我国先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元。
生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环在接受中国环境报采访时表示，我国的生态保护补偿工作走过了20多个年头，已经建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，实现了让青山有“价”、绿水含“金”。
美丽中国建设的重要保障
我国地域辽阔，境内既有青藏高原、东北森林、三江源等对维护国家生态安全具有重要意义的生态功能区域，又有黄河、长江、珠江、海河等串联市域、县域乃至省域之间利益的流域生态系统。
生态保护补偿制度是美丽中国建设的重要保障，我国历来高度重视建立健全生态保护补偿制度体系。各地严格落实国家生态保护补偿政策，积极探索创新实践模式，有效提升了生态保护整体效益。
“与其他国家相比，我国生态保护补偿的特点可以归纳为‘四最’，即生态保护补偿力度最大、领域最全、政府投入最多、法治化进程最快。从效果看，目前，我国生态保护补偿对生态环境保护贡献也较为显著。”中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山总结道。
党的十八大以来，党中央、国务院也制定出台了一系列政策措施，全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革。
2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。
2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了我国生态保护补偿机制建设的目标任务。
2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出进一步深化生态保护补偿制度改革。
据统计，截至2023年底，全国有20余部环境和资源保护法律对生态保护补偿作出了规定。
“各单行法中的生态保护补偿条款虽然为相关领域的生态保护补偿提供了基本的、原则性的法律依据，但是缺乏具体规定，还需要具体的实施细则。”靳乐山认为，分散于各单行法中的生态保护补偿条款，也需要一个系统化、体系化的生态保护补偿法律框架。
根据我国的生态保护补偿实践经验，汇集各领域单行法中的生态保护补偿法律规定，形成统一完整的生态保护补偿法律框架，是依法推进生态保护补偿行稳致远的必然选择。2024年6月，《生态保护补偿条例》正式实施。
《生态保护补偿条例》从补偿主体、补偿对象、补偿方式等方面清晰界定了生态保护补偿的概念，在国家层面对生态保护补偿的共通性事项和一般规则作出了相应规定，比如通过明确各级政府的权责，将生态保护地区与生态受益地区建立起利益链接机制，比如对如何发挥市场机制作用，也给出了明晰的方向，让社会资本参与生态保护补偿有法可依。
刘桂环告诉记者，《生态保护补偿条例》在现有制度格局的基础上，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，有助于稳定生态保护主体预期，也为未来的生态保护补偿实践工作提供了法律依据和精准指引。同时，生态保护补偿法制化有助于加快推进乡村生态振兴，乡村生态振兴是全面推进乡村振兴的重要任务和关键发力点。
在靳乐山看来，这是我国总结过去20多年来生态保护补偿政策实践经验、提炼生态保护补偿有效做法、稳定生态保护补偿各方利益关系、明确各级政府和其他相关方生态保护补偿责任的重要立法成果，是我国生态保护补偿法治建设的里程碑。
由“输血式”补偿向“造血式”补偿转变
自2012年起，安徽、浙江两省通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系，推动新安江生态治理，开启了我国首个跨省（皖浙）生态保护补偿机制试点。
经过三轮试点，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连续12年优于补偿考核标准，保持地表水Ⅱ类标准以上。据生态环境部环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元。
2019年，国家发展改革委启动生态综合补偿试点，支持安徽、福建等10个省区的50个试点县生态旅游、产业园区基础设施建设，为绿色发展“筑巢引凤”。
试点期间，各地依托生态优势和资源禀赋，大力发展生态特色产业，有效带动地方和社会资金近30亿元，新增2万多个就业岗位，在促进当地生态环境保护、增强区域发展能力、带动群众增收致富等方面发挥了重要作用。
刘桂环告诉记者，“绿水青山”作为稀缺资源，按照经济规律赋予生态资源经济价值，使得生态环境资源的配置、流通和使用可以通过价格机制转化为“金山银山”，转化的关键在于明晰“绿水青山”产权，确定“绿水青山”的价格，并建立供给、分配、交易与消费等全过程的价值实现路径，转化的成效取决于二者之间的互动程度和促进方式。
“生态保护补偿机制与国际上生态系统服务付费机制异曲同工，都是调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排，是‘绿水青山’保护者与‘金山银山’受益者之间的利益调配机制，是完善‘两山’理念的重要路径。”刘桂环表示。
生态保护补偿资金有力支撑了我国生态保护主体加快改变利用自然资源的方式，有力支撑了生态保护重点区域产业转型的步伐。目前，我国是中央财政对公益林的补偿投入为181亿元/年，对草原生态保护奖补机制的投入为187亿元/年，投入重点生态功能区的财政转移支付资金突破1000亿元/年。
在刘桂环看来，基于财政转移支付的生态保护补偿，兼顾生态保护与经济增长，是实现绿水青山就是金山银山转化的兜底性制度安排，重点解决发展公平性问题，确保各级政府的受偿能力处于一定水平，但很大程度上属于“被动受偿”，因为补偿标准主要受财政支付能力影响，重点关注对利益直接受损者的经济补偿，初步实现“绿水青山”向“金山银山”的转化，但转化还不够充分。市场化多元化的生态保护补偿，就丰富和深化了“两山”转化路径。
《生态保护补偿条例》提出，坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。这意味着“绿水青山”向“金山银山”高质量转化的通道加速打通。
“通过开展生态综合补偿，不断提升区域生态产品价值转化能力，将会促进生态效益与经济效益、社会效益相统一，生态优势地区也可借助生态综合补偿做好生态利用文章，真正实现由‘输血式’补偿向‘造血式’补偿转变。”刘桂环说。
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