全球应对气候变化的新动向与我国气候谈判的方式分析
进入21世纪，气候变化已成为全球面临的共同挑战，世界各国正努力采取多种措施，以减少气候变化对人类生存发展的威胁，推动低碳转型和可持续发展。由于一直以来气候变化议题都具有“全球性、政治性、长期性、不确定性”等显著特点[1](P267-268)，这使得应对气候变化的国际协调格外复杂和艰难。作为应对气候变化全球机制的重要平台，气候变化谈判不仅事关全人类的命运，而且还与谈判各方的经济政治利益密切相关[2](P111-120)。然而，从哥本哈根到德班，全球应对气候变化的谈判形势和舆论氛围悄然生变，直接影响各国温室气体减排的政策取向和谈判策略。本文在梳理德班气候大会主要进展的基础上，着重分析全球应对气候变化的新情况、新动向，提出我国更好地参与国际气候谈判、增强应对气候变化能力的对策建议，为构建适应气候变化的国家战略提供支撑。
一、“德班气候大会”的主要进展
2011年底，第17届联合国气候大会(以下简称“德班会议”)在南非德班召开。虽然会议期间出现了加拿大退出《京都议定书》等事件，但总体而言，与会各方表现出更为理智的态度和务实的谈判策略，按照“巴厘路线图”推动谈判的意愿也比较清晰。经过反复磋商，德班会议取得了一定的积极进展。从中方的角度来看，德班会议的成果集中体现在以下方面：一是基本实现了“三个坚持”，即坚持《联合国气候变化公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”，坚持双轨制的谈判模式，坚持“共同但有区别的责任”原则;二是对《京都议定书》的第二承诺期达成妥协，这无疑是发展中国家最为关心的问题;三是启动绿色气候基金，在减排资金安排上有所突破;四是在2010年坎昆协议的基础上，进一步细化了减排技术、能力建设以及透明度等方面的机制。另外，德班会议还对2020年后进一步加强《气候变化公约》的实施进行了深入讨论，并设定了相关进程。然而，德班会议也有不尽如人意之处。会议未能全部完成“巴厘路线图”的谈判，坎昆协议和德班会议成果的落实也尚需时日，而发达国家自身减排以及向发展中国家提供资金和技术转让的政治意愿仍明显不足，这成为影响应对气候变化全球合作的主要障碍。
同时，回顾过去20多年来的谈判历程可以发现，联合国气候变化谈判一直是步履蹒跚，各方矛盾和纷争不断，谈判主导权争夺激烈。由于约束力有限，一些通过反复讨价还价艰难达成的减排方案在各国执行过程中大打折扣。在谈判机制和模式上，发达国家力推“并轨”，以在国际气候谈判中最终达成单一的协议，进而使发展中国家承担更多的减排责任，而发展中国家则坚持“双规”谈判，坚守“巴厘路线图”的原则[3](P9-16)。这表明现有应对气候变化的全球机制越来越显现其局限性，迫切需要创新谈判机制，以推动气候变化谈判取得实质性进展。如何破解欧盟、美国、日本等主要发达国家之间及其与三个发展最快的新兴经济体——中国、巴西、印度之间的利益纠葛，避免国际气候变化谈判沦为国际政治新格局的博弈工具，是未来应对气候变化全球机制创新的核心和关键所在。
尽管德班会议及其取得的成果对维护现行的应对气候变化全球机制具有积极作用，但在欧债危机、“页岩气革命”、“弃核风潮”等因素的影响下，全球特别是发达国家应对气候变化及温室气体减排的整体氛围发生了一些微妙的变化。值得注意的是，与哥本哈根会议前后的“喧嚣与鼓噪”相比，“气候变化”的话题不再热得烫手，而是似有转冷的迹象。在法国等主要发达国家，有关德班会议的报道很少见诸主要媒体，这与哥本哈根会议形成了鲜明对比，一些科学家和政治家将气候变暖由一个边缘概念变为全球主流共识的努力似乎正面临新的挑战和质疑[4](P36-37)。碳捕获与封存技术(CCS)应用前景不明朗、相关研究资助力度减弱、公众关注度下降等因素，使未来应对气候变化的形势更加错综复杂，全球减排资金机制和技术应用的不确定性加剧。
二、“后德班时期”全球应对气候变化的新动向
(一)在欧债危机和全球经济复苏乏力影响下，发达国家资金支持受限
2011年以来，欧洲债务危机持续发酵，并加快向欧盟的核心国家蔓延。由于引发危机的制度性因素短期内难以消除，使得救助难度增大，危机存在长期化的可能性。欧债危机的阴影使世界经济下行风险增加，欧元区和发达国家的经济形势尤其严峻，而新兴经济体虽维持较快增长，但增速也有所放缓，这势必抑制全球能源消费，进而减少各产业部门以及交通、建筑和居民等领域的碳排放。撇开欧债危机这一特定因素的影响，从长期趋势来看，即使实施“再工业化”战略，主要发达国家也不可能依靠传统高耗能产业重振实体经济，而必然要通过开发绿色、低碳技术，并通过对新能源等战略性新兴产业进行投资，创造新的就业岗位，恢复经济活力。因此，主要发达国家温室气体排放总量快速、大幅度增长的可能性减小。
同时，国际金融危机及后续的欧债危机对发达国家财政状况的影响尤为突出。目前，欧盟、日本、美国应对危机的经济刺激计划产生了大量财政赤字，而地震则给日本造成了巨大财产损失，灾后重建所需的巨额资金使日本政府的财政情况雪上加霜。这将使主要发达国家对本国减排的财政支持捉襟见肘，绿色低碳技术研发的政府投入以及新能源市场化发展的财政补贴受限，进而对其温室气体减排产生不利影响。因此，在应对气候变化谈判中，如果我国继续在提供减排资金方面施压，将使发达国家很难承受。
(二)“页岩气革命”正在改变全球能源格局，增强了美国应对气候变化的底气和实力
以页岩气为主的非常规天然气开采技术成熟，进入量产阶段是美国温室气体减排压力下降的重要原因。为降低能源外部依赖，美国自20世纪70年代起对页岩气开采的大量投入终于在21世纪头十年为其带来了丰厚的回报。关键技术的突破使美国页岩气已具备商业化开采能力，产量急剧扩大。2010年，美国页岩气产量达1 379亿立方米，占其天然气总产量比重由2006年的1%大幅上升到23%，超过俄罗斯成为全球第一大天然气生产国，其页岩气产量为中国当年天然气总产量的1.46倍。2011年，美国已由燃料进口国转为燃料出口
国，这在过去半个世纪从未有过。据预测，全球页岩油储量约11万亿～13万亿吨，而世界常规石油储量仅为4 000多亿吨。按目前需求测算，页岩气将保障美国百年以上的天然气使用。到2040年，美国页岩气产量将占其天然气总产量的40%以上。随着页岩气产量快速增长，美国天然气价格大幅下降。其中，2012年1月，天然气井口价格、居民用价、商业用价、工业用价和发电用价分别比近期价格高位的2005年下降了68.2%、34.5%、25.2%、60.0%和66.2%①。天然气价格持续走低使美国能源消费结构发生变化，天然气替代煤炭，导致发电用能成本下降、排放减少，而且价格下降后，美国货车开始使用天然气作燃料，陆路交通部门也将减少对汽油的依赖。
虽然页岩气开采中的环境问题被一再质疑和诟病，但被称为“能源领域新革命”的页岩气成功开采使得非传统化石能源在全球能源市场上异军突起。美国页岩气产量扩大不仅有助于缓解其国内天然气供求矛盾，而且还将削弱俄罗斯、伊朗等能源出口大国的国际影响力。据美国贝克研究所发布的一份报告预测，俄罗斯占西欧天然气市场的份额将由2009年的27%降至2040年的13%。目前，波兰等欧洲国家正加紧页岩气开发利用，以重塑欧洲天然气市场，加拿大、阿根廷、中国、澳大利亚等国也在积极开展页岩气勘探开发。正如《世界能源展望》(2011)指出，全球将进入“天然气的黄金时代”。除了页岩气之外，加拿大的含油砂、委内瑞拉和俄罗斯的特稠原油等新资源可提供13 000桶石油，从而增强了全球非传统化石能源的乐观预期②，而这些因素都将给世界能源格局带来重大变局。同时，作为低排放能源，天然气生产和消费增长将对温室气体减排前景产生深远影响，将在一定程度上缓解美国等国家的减排压力，进而影响这些国家和地区应对气候变化的策略。可以预见，页岩气开采将为美国左右中东、北非地缘政治添加重要砝码，成为其主导全球气候变化谈判的有利条件。
(三)新能源产业需求波动，贸易摩擦加剧
根据英国BP公司发布的《世界能源统计回顾》，2010年全球可再生能源发电量增长15.5%，为1990年以来的最快增速，其中风电保持强劲增长，增幅达22.7%，而OECD国家仍是全球可再生能源的主要生产国，占全球产量的77.5%[5](P38-39)。虽然可再生能源产量保持快速增长，但新能源领域的投资却出现波动。以美国为例，随着天然气价格不断下降，风电和光伏发电的成本劣势进一步凸显。在日本、欧盟的技术优势和中国制造优势的两面夹击下，美国风能和太阳能产业的市场潜力被挤压，投资收益下降。同时，经济低迷导致能源需求不旺，政府支持新能源发展的财力不足。这些因素使得私人资本对风能、太阳能产业的投资热情减弱，金融危机后出现了一轮风能、太阳能投资低潮。2011年，美国太阳能等清洁能源投资强劲反弹，第二季度投资额达105亿美元，约占全球该领域投资的1/4。尽管投资回升，且投资者仍看好新能源的长期前景，但太阳能等新能源在美国的投资吸引力却已不如先前。
另从新能源设备国际贸易的情况来看，受欧债危机、美国天然气价格下降等因素影响，发达国家对太阳能等新能源产品补贴减少，国际市场上多晶硅、太阳能电池板等产品的需求下滑，企业生产萎缩，导致价格竞争向新能源等产业蔓延，贸易摩擦开始渗透到战略性新兴产业。在新能源领域的贸易摩擦中，首批主要受害者仍是中国企业和中国产品。2011年11月，美国商务部对6家光伏企业起诉中国输美光伏产品正式立案，这是美国首次对我国新能源产品发起“双反”调查。尽管2012年3月美国商务部初裁结果所征收的惩罚性税率比预想得要低，但仍产生了严重的负面示范效应。紧接着，德国太阳能经济联合会准备在欧盟27个成员国针对中国光伏产品提出反倾销诉讼，而美国也意欲对中国的风电产品实施贸易救济措施。欧美等国采用这些贸易保护手段，不仅旨在遏制中国新能源产业快速发展的势头，进而在战略性新兴产业国际分工中占据主动，而且在“双反”调查过程中，一些在美国上市的中国新能源企业股价频繁波动，为国外金融资本向我国优质实体资产渗透带来可乘之机。
(四)日本强震及核泄漏事故引发“弃核风潮”
作为主要的清洁能源，核电不仅在全球能源供给中占据举足轻重的地位，而且发展核电、取代传统火电还是主要排放大国减排行动的重要举措。然而，日本强震造成的核泄漏引发了世界范围内的“弃核”风潮。迫于公众舆论压力，一些国家相继调整能源战略。德国政府提出“淘汰核能”，日本于2012年5月进入“零核状态”，而在全球核能大国的法国，即使日本核泄漏后对国内核电站进行了较为彻底的安全检查，其国内的电力战略也出现微调的迹象。在2012年总统选战中，奥朗德提出“将放弃单一依赖核能的政策”，并承诺当选后会把核电占电力供应的比重由目前的80%控制到50%以内[6](P30-31)。中国政府在日本核泄露后放缓了核电站的审批，对在人口稠密的非沿海地区建设核电站表现得更为审慎。
虽然“弃核风潮”对全球清洁能源市场的影响非常有限，但应该看到，除了非理性因素之外，这场风潮背后的主因是“页岩气革命”及其引发的全球应对气候变化形势的转变。在美国和欧洲，气候变化已不再是舆论的焦点，“全球变暖”也不再能够抵消对核安全的担忧。然而，“弃核”却有可能对全球温室气体减排目标，特别是中期目标的顺利实现产生不利影响。以日本为例，减少核电利用将不仅使其完成减排25%中期目标的难度加大，而且还将导致减排成本上升，从而加重减排的总体负担，进而影响减排信心及其在国际气候谈判中的策略[3](P7-8)。而在欧洲，“弃核”也面临一些现实压力。关闭核电站成本高昂，而且还将在一定程度上阻碍德国、法国等国政府“再工业化”、增加就业等经济刺激目标的实现[6](P30-31)。
(五)技术减排难以突破
从长期来看，技术减排和结构减排是全球应对气候变化、减少温室气体排放的根本途径。然而，一直以来被寄予厚望的新能源技术、CCS技术、智能电网技术、核聚变技术至今仍未能在全球减排中发挥实质性作用[3](P8-9)。虽然近年来风电等可再生能源的利用成本快速下降，但来自《世界能源统计回顾》的数据显示，
截至2010年，可再生能源在全球电力消费总量的比重仅为1.3%，即使在政府大量补贴的支撑下，OECD的这一比值也处在2.2%的较低水平。以现有的技术路径，不仅风电、太阳能等新能源替代传统化石能源的潜力有限，而且还带来了一些新的环境问题。再以CCS技术为例，其应用进展和前景也不尽如人意。到2035年，全球装备CCS技术的燃煤发电能力只有65吉瓦，应用CCS技术燃煤火电厂的发电量占全球发电量的比重更是仅为1%，而到2050年CCS捕集和储存的二氧化碳不过1 500亿吨，且2010-2050年CCS技术应用将需要全球至少5 000亿美元的巨额投资③。
新能源和CCS技术的应用进展暴露出当前全球技术减排中普遍存在的问题，集中表现在成本高、市场化推广需大量财政补贴、技术路径仍存在不确定性、潜在应用风险和成本被低估等方面。这种状况直接影响全球技术减排的效果，并将制约发达国家对发展中国家减排的技术支持。
三、我国气候变化谈判策略及对策建议
近年来，主要发达国家温室气体排放总量下降或上升势头趋缓，而欧债危机和全球经济复苏放缓导致其减排资金投入缩减，这些都是德班会议后“应对气候变化”话题转冷的主要原因。在全球应对气候变化的新形势下，一方面，发达国家的资金援助力度有所下降，不利于发展中国家获得更多减排资金和技术支持;另一方面，也将使全球应对气候变化的总体氛围趋于理性，有助于学术界对相关问题开展更为深入系统的研究，做出更加科学、客观的判断[7](P21)。同时，发达国家对气候变化问题关注度下降还将在一定程度上改善我国所处的国际舆论环境。为此，我国应抓住德班会议后出现的缓冲期，适时调整应对气候变化的谈判策略及相应对策，进一步完善适应气候变化的国家战略，为构建更加公平、合理、有效的应对气候变化全球机制发挥积极作用[8](P8-11)。
(一)采取更为灵活的谈判策略，坚持自主减排立场的同时，避免强势对话
从以往经验来看，尽管我国在气候谈判中已做出了明确承诺和很多让步，但国际反响并不理想。虽然这种国际反响背后有着复杂的利害关系，但也反映出我国谈判战术思路有一定的偏差和局限性。为此，应全面总结经验教训，充分重视谈判对手的国内舆论，在坚守国家核心利益、自主设计谈判战略的同时，以更加开阔的视野，采取灵活、理性、多样化的谈判战术，备足应对各种博弈情景的谈判预案。加强与气候变化谈判中各种利益组合的沟通，“合纵连横”，广结同盟，争取更多的国际支持。
同时应该看到，今后将寻求发达国家资金支持作为我国温室气体峰值谈判的附加条件并不现实。一方面，30余年的经济持续增长使中国财富规模不断扩大，财富积累能力显著增强。金融危机后中央政府经济刺激计划和地方配套的大手笔、中国在国际货币基金组织中份额增加、在欧洲债务危机中频频出手援助以及国内居民海外奢侈消费的表现，这些都是全世界有目共睹的，越来越多的国家已不再将中国视为资金短缺的国家;另一方面，发达国家陷入日益严峻的财政困境，根本无法拿出大量资金支持中国减排。因此，在今后的谈判中，应通过政府间的框架协议，鼓励开展更广泛的联合研发和企业之间的技术合作。
(二)适时推进行业减排的国际谈判，争取行业减排的主动
在节能减排指标的“硬约束”下，通过不断淘汰落后产能，“十一五”时期我国电力、钢铁、水泥等高耗能产业的转型步伐明显加快，先进产能的技术指标已经接近或超过发达国家。虽然进一步节能减排难度增大，但总体来看，目前电力、钢铁、有色等六大工业行业的碳排放仍占我国碳排放总量的50%以上，重点行业减排任务重，潜力大，政策效应明显。
德班会议后，全球应对气候变化的舆论压力有所减弱，这种国际氛围总体上对我国有利。为此，要正视处于工业化中后期和城镇化加快发展中期阶段的基本国情，坚持自主减排，加强自主创新，将转变发展方式、加快转型升级作为温室气体减排的主要路径。在大力发展现代服务业、实现产业结构总体升级的同时，着力突破减排的关键技术，积极应用各种技术减排手段，重点推进工业内部的转型升级，缓解工业化中后期的排放压力。同时，加强行业减排目标和技术路线的研究，适时推进相关行业减排的国际谈判，力争主导行业减排的进程，缓解总量和峰值谈判的困局。以行业减排为契机，带动国内高排放产业转型升级，进一步淘汰落后产能，谋求主导产业发展的更大空间。
(三)加快勘探开发，推动我国页岩气产业有序发展
页岩气开发利用及对全球能源格局和减排形势的影响不可小觑，应引起充分重视。我国页岩气储量相当丰富，具有巨大的开发潜力。页岩气开发利用有利于增强我国低排放能源的供给能力，改善能源供给结构，降低天然气进口依赖。为此，应密切追踪国外页岩气技术和产业发展的趋势，深入研究页岩气开发利用对全球能源市场的影响，避免在这一新兴非传统化石能源开发利用中陷入被动。同时，加快出台落实《页岩气“十二五”发展规划》，在加强国际合作的基础上，加大政策支持力度，开发适合我国资源条件的开采技术。制定完善页岩气产业政策，确立合理的行业准入条件，加快形成良性竞争、有序发展的产业格局。鉴于目前国际上对页岩气开采的环境影响仍有较大争议，应对页岩气开采的经济效益和环境成本进行全面、科学的分析和评估，杜绝无序开发，减少环境损害，实现页岩气资源的可持续开发利用。
(四)加强人才培养体系建设，为应对气候变化提供人力资源保障
应把人力资源保障作为应对气候变化的重要举措，积极引进培养具备战略思维和眼光的决策人才、掌握高端技术的研发人才和具有国际视野的谈判人才等，逐步建立应对气候变化的人才培养长效机制和紧缺人才引进战略机制。紧密结合气候谈判进程，加强国际气候变化谈判专业人才的引进和培训，增强谈判人员的专业知识、政策水平、英语表达和处置突发情况的能力，全面提升参与谈判官员和技术专家的综合素质，准确传递我国的谈判立场，改善谈判效果。
(五)加大支持力度，提高应对气候变化研究的质量和针对性
在国际气候变化谈判中，“知己知彼”方能从容应对。然而，目前我国温室气体减排及气候变化等方面的研究成果却难以为气候谈判提供有力支持。由于对谈判对手的情况研究不透，一旦对方抛出新的减
排方案，很容易陷入被动。反观美国等主要发达国家，在这方面的准备和投入明显更为超前和充足。因此，今后一要加大投入力度，“走出去请进来”相结合，加强与国外相关领域研究机构、大学和学者的合作交流，组建具有全球视野的开放式研究团队，开阔研究思路，推动研究方法创新;二要根据减排目标，密切配合谈判进程，提高国家应对气候变化重大科研项目设置的针对性和成果质量，增强应急研究的能力，更好地为谈判服务。
注释：
①数据来源：www.eia.org/dna/ng/his/.
②非传统化石能源的数据来自国际能源组织和美国能源部。
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