电子废物再资源化产业的政策调控机制探讨
摘要 深入分析了目前亟待解决的电子垃圾回收处理现状和电子垃圾回收处理进展缓慢的原因，指出不能盲目模仿国外做法，要走有中国特色道路，充分依靠市场经济规律，更好地发挥政府的政策调控机制的观点，最后对电子废物处理回收的主要任务和机制保障提出建议。
关键词 电子废物 再资源化 产业化 政策
目前，电子垃圾已成为困扰全球的一大问题，并在世界范围体现出快速扩散转移的特征。电子垃圾带来的环境危害主要包括：日益增长的电子垃圾废弃、报废电子垃圾的继续使用以及回收处理不当。
理论上说，对电子废弃物进行科学的回收处理具有较好的环境效益和经济效益。废旧电子产品应当成为循环利用的重要资源。有人说：全球可工业化开采的矿产资源绝大部分将不在地下，而以“废旧物资”的形态堆积在周围，构成了都市矿山，而且俯拾皆为富矿。但是，我国从2003年开始在立法和市场运作方面加快电器回收步伐，至今收效甚微。这说明在我国实现电子垃圾再生资源产业化还有一段不小的距离，同时也说明在这个领域不论技术、社会经济环境背景，都与西方发达国家存在差距，必须探索适宜我国发展的再资源化和产业化道路。
1 电子垃圾及其处理现状
1.1 电子垃圾污染日益突出
废旧电子产品中含有铅、镉、汞、六价铬等多种有害物质，一般每台电脑中含有300多种有害的化学物质。我国高新技术产业迅猛发展，人民生活水平迅速提高，办公、生活中使用的电子产品以惊人的速度激增，产品更新换代加快，淘汰周期缩短，报废后的电子垃圾对环境构成了严重污染。据测算，从2003年起我国每年将至少有500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机要报废。电脑和手机的更新速度远快于家电产品，目前约有500万台电脑、上千万部手机已进入淘汰期，电器报废量将达到一个高峰。电子垃圾的增长速度是普通废品的3倍。除了这些自产垃圾，每年还有大量洋垃圾进入。据统计，全世界会年产5亿多t电子垃圾，其中70%（质量分数）以上被丢弃在我国。目前高科技垃圾的年增长率为3%～5%，今后5年内可达到10%（质量分数）[1]。由于最初的污染一直未引起重视，陷入较为被动的局面，治理进程大大落后于污染的速度。
1.2 回收处理现状
目前，大中城市所具备的处理方式主要是自发地回收和处理，即通过市场自然形成电子电器产品收购、拆解、维修和销售体系，有一些电子废物回收集散地，主要从事旧家电再商品化。
——主要回收渠道。游动商贩上门收购、社区定点回收、销售商“以旧换新”收购、旧货市场收购、搬家服务公司收购等。
——拆解和再利用。大多数电子废弃物都是由小商贩和集散地业主进行拆解，拆解利用技术水平落后，造成了资源的浪费，二次污染也十分严重。若干二手旧电器市场使得旧电器产品质量和安全得不到保证，自发地流向市场。
2004年8月15日，我国首家专业电子废物全程无污染处理工厂在无锡破土动工，年处理能力达3万t。上海建设了批量处理电子垃圾的工厂，年处理1万t，实现产值1亿元。这标志着我国的电子垃圾处理产业起步了[2]。
电子垃圾的回收和污染防治已经引起政府和各部门的高度重视，各地和各部门都组织进行了研究探讨，试图探索一条适合国情的道路。据悉，制定研讨的有关电子垃圾的“方法”、“规则”、“草案”就超过10种之多，分别由国家发展改革委员会、信息产业部、国家环境保护总局等各相关部门制定，并于2004年催生了《废旧家电回收处理管理条例》[3]。这充分体现了国家对废旧电器的重视，但也暴露了一些存在的困难和问题。
1.3 成本分析
倡导电子产品的再制造和再利用具有战略意义，日益增多的废旧电子产品，为其再资源化提供了物质基础。
专家对于一般的废旧机电产品再制造与用原材料生产的产品总成本进行了对比，如图1。
 图1 产品附加值分析 |
理论上，科技含量高的机电产品，由制造劳动成本、能源消耗成本和设备损耗成本组成的附加成本要远高于原材料成本，再制造过程由于充分利用了废旧产品中的附加值，其过程中能源、劳动力、原材料等消耗，比新品制造小得多。假设电子产品从设计阶段就充分考虑其可再利用性和未来的升级空间，那么电子废物回收再利用会有很好的经济效益[4]。
美国电子垃圾的回收再利用率较高，电子垃圾处理企业年利润已达2 500万到3 000万美元。有人做过统计，如处理企业每年处理电子垃圾规模达到30～40万台，即使不用政府补贴，家电回收企业也有望实现盈利。这表明，电子垃圾的回收并非无利可图。
2 电子废物回收利用产业化在我国发展缓慢的原因
2.1 责任制度、回收体系和运行机制尚未建立
事实上，我国的废旧家电及电子机电产品每年可回收处理量已经高达9亿台[5]，市场极其庞大，具备再生资源产业取得效益的原料基础。但有序的回收体系尚未建立，难以满足规模化处理厂建立和运营的需要，回收处理及市场处于自发、混乱状态，运转效率低下。
尽管我国已经催生了《废旧家电回收处理管理条例》，但存在较大的有法难依问题。其中的“强制回收”、“禁止再流入市场”，与现实相距甚远，难以达到预期的效果。同时，这则法令规定了家电的最终买单者为家电生产商，并要求从源头设计即考虑如何处理，全过程控制环境危害性，选用无毒无害物质和可回收再利用材料等。这提高了整个全过程的生产成本，对于生产企业是一个极大的挑战，并且受到了厂家的质疑。
2.2 回收利用面临技术经济难题
阻碍电子废物进行回收利用的首要技术因素是因为它们多数没有设计成可回收利用的，且回收利用成本高，企业通常不愿进行回收处理[6]。
电子垃圾的回收处理由谁来买单在我国是个悬而未决的问题。多数西方发达国家实行电器生产商、销售商和消费者各承担部分费用的制度，因此其成本大为降低，废旧电器资源化产业化程度也较高。国内企业要使用废旧电器资源不仅难得到补偿，反而要承担从消费者手中购买、仓储、运输、拆解等各个环节的成本，花费比利用直接从国外进口的再生资源还要高很多。因此，回收处理需要明确生产商、销售商、消费者和回收处理厂的责任，形成责任制度和各方的密切配合。
2.3 政策调控效力体现不够
电子废物回收处理规划或管理办法，都提出了较为全面明确的回收利用管理措施，但调控机制与具体任务混淆不清。政府似乎承担了所有的包括构建回收处理体系、鼓励科研、宣传教育等职责和任务，而利用市场机制发挥政府宏观调控的效力体现得不够充分，完成目标的进一步措施有待明确。一些政策看上去过于偏重行政手段，带有较浓重的计划经济痕迹，条目繁杂，操作性、实施效力较差，出现人员不足、实施成本高和难以实现规模化、产业化、制度化的现象。
2.4 盲目模仿西方回收系统会引发很多问题
我国与西方国家不同，属于前期工业化阶段，劳动力价格低廉，人民生活水平较低，对廉价旧电器需求旺盛，决定了不可能向国外那样全部拆卸处理。虽然是电器制造大国，但家电企业缺乏核心技术，研发能力低，所以我国的家电回收从工艺装备上、技术政策上，都不应完全照搬国外模式，而应紧密与国情相结合。
另外，在发达国家电子废物属于垃圾，丢弃者需要付处理费，而我国电子废物更偏向于商品属性，在居民心中，它们不是垃圾，而是二手商品。因此，在回收方法上直接效仿发达国家的付费原则显然短时间内难以奏效。
3 电子废物资源化、产业化的主要任务及保障机制
3.1 电子废物回收处理的主要任务
（1）构建多元化回收体系，建设组织有序的回收网络
充分利用大型电器销售商和制造商的销售及售后服务网点的渠道优势，开展废旧家电回收或“以旧换新”的工作，发展合法经营、规范管理的回收中介组织，创建回收市场、旧货市场，形成多元化的电子废弃物回收网络体系，培育新型再资源化产业，引导规模化、专业化产业链。
（2）出台法规标准，规范市场、推行产品责任延伸制度
建立完善的法律法规体系是电子废弃物回收和处理的重要保障。可逐步出台以下几个方面法律和规章：电子产品生产及废弃物回收处理管理办法；电子废弃物回收处理企业资格认定办法；电器产品市场准入标准；二手电子电器产品质量标准；电子废弃物拆解、资源化利用和处理的技术规范或指南；电子电器产品污染重点防治目录等系列法规规章。
推行延伸产品责任制，界定生产商、销售商、消费者的责任，形成有利于电子废弃物回收处理的法制环境。规范3类电子产品市场，即新产品市场、回收市场和旧货市场。
（3）促进科技创新，建设信息平台
鼓励从产品设计上提高产品可循环再利用科学研究；电子产品及零配件标准化、通用化研究和推广；支持新材料、新技术、新工艺的研发和推广以及构建电子废弃物回收处理的技术支撑体系研究。
建设电子废弃物的回收处理管理信息系统，将相关的信息进行整合，全面反映过程中的信息流和物资流，加强宣传、促进交流和废物交换流通。
3.2 保障调控机制建议
各级政府已经充分认识到，电子废物的回收、处理、再生是一项系统工程。要达到预期目标，就要遵循政府宏观调控与发挥市场机制相结合、依法管理和政策激励相结合、政府推动与社会参与相结合的原则。
推进电子废物再生资源产业化发展要依靠4个基本要素：
政策法规的约束和保障
市场动力驱动
技术支撑
企业和民众积极参与
其中，政策法规的约束和保障是产业得以发展的根本，也是其它要素发生作用的原动力。实际上，市场经济条件下，政府的意图最终要靠目标和任务背后看不见的手——即调控市场规律的手段来实现。政府的作用主要在于用简单明了、操作性强的约束和激励等手段，创造适宜再生资源产业发展的外部环境，促进回收利用体系运行规则和制度形成，规范和创建市场，启动企业参与、投资融资和技术研发的激励机制。
总之，打个比喻就是：政府不是搬运工，而是指挥棒。产业发展终归要依靠在市场规律作用下各相关要素的自组织过程，单纯靠政府事必躬亲的扶持、推动和大量的投资不是合理有效的做法。因此，更加有效地调动和利用市场规律，并产生较好的实施的效果，是应该重视和努力的方向。
政策调控机制一般采取法律约束和政策激励并用的手段，既使该项工作的监督管理有法可依，又给予市场自组织的灵活度和空间。可以根据任务目标提出建立相应的机制和采用有效的政策手段。
（1）政策约束
——规范3类市场。对于新产品市场，参照ROHs指令和WEEE标准，制订发布限制使用有毒有害材料名录、电器产品的生态设计规范等，并且提高市场准入标准；对回收市场和旧货市场，规范回收公司的运营，进行资质认定。
——生产企业和处理企业。发布生产企业产品回收率目标；对处理企业的资质、二手电子产品质量标准和标识进行规定，确保质量和安全。
（2）责任延伸制度
体现外部环境成本内部化思想，按照污染者付费的原则，建立产品责任延伸制度。生产商、销售商、消费者都对电子垃圾污染均负有部分责任。
——消费者。根据我国国情，目前消费者对于有偿处理废物接受程度不高，可以在产品售价中含有回收处理费用。消费者购买时预付回收费用，使用期间低额维修，回收后部分返还，以鼓励其把废品交回正规回收单位，剩余的作为回收处理企业的附加值补贴；
——生产厂商：自行回收处理自己产品废物的可以返还所交处理费以及消费者、销售商的处理费余额作为回收补偿，并享受相应优惠政策；委托其他中介组织和企业回收处理的要全额交纳包括企业自身、销售商、消费者各个环节上缴的回收处理费；还可以通过对企业收取污染税的方式，来促使企业回收废物，并从全过程加强资源循环和污染防治的管理；
——销售商：货款中含有一定的回收费用，若代为回收废旧产品，交给正规处理厂家，可得到部分返还，剩余的作为回收企业的附加值补贴。
（3）资金支持和政策优惠
回收处理的资金设立基金专款专用，由政府财政、国债等资金投入，吸引捐款，以及由生产者、销售商、消费者分摊费用组成，为电子废弃物的回收处理提供持续的资金支持，支持建立一定数量的非盈利性中介回收组织。
实行再利用企业低息贷款的发放、土地规划用地指标优惠和减免税收等政策，尤其扶持规模化、技术实力强的企业；降低正规回收体系的准入门槛，为我国整个回收体系建立打下基础。同时，还可按照企业的回收处理率执行不同等级的奖励、补贴或减免税政策。
（4）市场和产业建设
对再生材料的使用商给予一定的优惠政策，如税收、贷款优惠政策；对回收中介公司按回收给予补贴；对设立二手电子产品市场和专柜的企业给予优惠政策；
鼓励回收行业分工细化，进行专业化处理，形成产业链条。如专门的拆解公司、配件回收公司、提炼金属公司等，并对每个环节进行政策激励。
参考资料
[1] 郝应征，梁文萍，许宝兴.世界电子垃圾回收处理动态[J].电子工艺技术，2006，1.
[2] 田军，冯耕中.加强电子废弃物管理的政策制度研究[J].中国软科学，2005，12.
[3] 王小雷，贺军.探讨电子垃圾污染的处置与管理[J].环境科学与管理,2006，4.
[4] 徐滨士，刘世参，史佩京.推进在制造工程管理，促进循环经济发展[J].管理学报，2004，1（1）.
[5] 钦锋.中国电子垃圾处理产业化发展的研究[J].湖州职业技术学院学报，2005，2.
[6] 徐颖，胡天军.电子产品逆向物流研究[J]. 物流科技，2006，29，（128）.
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