城市水业 PPP 项目的风险分担研究
摘 要:公私合伙制（即PPP）模式在城市水业项目中已经得到广泛的应用，公私双方的合作方式和风险分担是PPP项目成功的关键。在不同的合作关系中，公私双方所承担的风险种类和程度都有所不同。因此，只有理顺PPP项目合作方式与风险分担的对应关系，公共部门才能正确选择PPP项目的合作方式和私营合作方。
关键词:PPP项目,合作方式,风险分担
1 引言
在公共事业领域，由私人企业参与公共事业基础设施的投融资、设计、建设或运营的方式通常被统称为 PPP（Public-Private Partnership），即公私合伙制。在这一机制中，项目的顺利实施需要公共部门和私人企业的协调配合，但由于合作双方的利益出发点不同，二者之间容易发生诸多矛盾。因此，用以规范双方权、责、利的合同协议在PPP项目实施中起着至关重要的作用。而 PPP项目合同的核心是确定公共部门和私人部门的合作方式和风险分担。在某种程度上，科学合理的合作方式以及风险分担机制是成功实施PPP项目的基础。
目前，国内外诸多学者和研究机构对PPP项目的合作方式以及风险分担分别进行了广泛而深入的研究。首先，从不同角度出发，PPP项目合作方式的分类不尽相同。例如，世界银行从资产所有权、经营权、投资关系、商业风险、合同期限等方面考虑，将PPP项目分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式[1]。Guash根据私人部门参与程度不同对PPP 项目模式进行分类[2]。其中，应用最广泛的PPP分类体系是由 the Canadian Council for Publlc-Private Partnerships 和 the B.C. Taskforce on Publlc-Private 提出的[3]。
其次，国内外对于PPP项目的风险分担研究，主要集中在以下几个方面：风险分担的原则和谈判过程、风险类型识别、风险如何分配的模型及其案例研究。Loosemore M提出了风险分担的原则，即风险承担者对风险有清醒的认识；有风险控制能力；有应对风险的能力和资源；有必要的风险意识，并愿意承担风险；承担风险有机会获得适当的经济收益[4]。刘新平、王守清提出了风险分配的三原则：对风险最有控制力的一方控制风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限[5]。沙骥把PPP模式的风险分成商业风险、非商业风险和不可抗力风险，并且根据国际原则和经验，以及我国国情和项目实际情况等参考因素，对PPP项目的风险进行了分配[6]。李永强、苏振民从参与主体的角度对政府部门、项目公司、投资人的风险进行了分析[7]。周云圣认为 PPP项目实施的风险包括商业风险、财政风险、政治风险和其他风险[3]。在风险分担的模型研究方面，Grimsey 和Lewis提出了采购主体、项目出资人以及贷款人三方的风险调查和分析的模型，并应用于具体的污水处理设施项目[8]。李永强、苏振民应用博弈论对政府部门与私营企业间如何分担风险进行了研究，认为风险偏好系数较大的参与主体应当承担项目融资风险[9]。Li Bing等试图通过调查问卷的方式来确定影响PPP项目效率的主要因素以及各主体的风险分担意愿[10]。A.Ng和Loosemore M以悉尼的新南铁路为例，分析了公共部门和私人企业风险分担的基本原理，并对如何进行风险分配提出了建议[11]。
虽然关于PPP项目风险分担的研究已经进入较为全面和深入的阶段，但是现有研究主要基于所有公共事业行业的大背景下，对个别部门的风险研究并不多。实际上，各个公共事业行业均有其特殊性，在PPP项目实施中可能发生的风险及其控制机制也有所不同。因此，有必要对特殊领域的PPP项目风险分担进行研究。同时，以往的研究只是将PPP项目合作方式概括为风险从公共部门向私人企业转移的渐变过程，并没有对各种合作方式的风险分配进行逐一描述。因此，本文将在已有研究的基础上，就城市水业领域PPP项目的合作方式与风险分担的对应关系进行研究。
2 城市水业PPP项目的合作方式
加拿大公私合作协会（Canadian Council for Public- Private Partnerships）认为，PPP模式是公共部门和私营企业的一种风险合作，它是根据各个合作者的专长，通过资源、风险和收益的适当分配来最好的满足公共需要[6]。根据分配内容的不同，PPP模式涵盖了多种类型的合作方式。这些合作方式组成了一个连续体，见表1。
 |
3 城市水业PPP项目的风险识别与分析
3.1 城市水业的特点
与其他公用事业领域相似，城市水业也具有准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特性。此外，我国城市水业还具有某些特殊性：（1）水业产品具有低可替代性和低需求弹性的特点。城市供排水服务已经成为维持人们日常生产和生活的必需品，可替代性极小，且价格变化对需求的影响很小。这一方面要求水业经营者向其经营区域的所有用户提供基本的广泛而公平的水业服务，另一方面也预示着价格杠杆在水业领域的作用难以发挥，可能刺激经营者通过提升价格来获取超额利润。（2）我国城市水业市场化改革目前还处于逐步推进阶段，相关法律体系尚未健全，政出多门且政策多变是我国城市水业的现实情况。（3）资本的沉淀性、投资的专用性强。城市水业的运营必须借助于给排水管网，而投资、经营管网是以巨大的沉淀成本为代价。（4）城市水业具有明显的地域界限，难以建立跨区域供水管网。因此，城市水业的经营企业必然受到所运营区域的发展水平、政府财力、居民消费水平等的影响。
我国城市水业的以上特点都将不同程度地对PPP项目可能发生的风险产生影响。下文将综合已有相关研究，结合我国城市水业的特点，对城市水业PPP 项目实施过程中存在的潜在风险进行识别并分析。
3.2 城市水业PPP项目的风险识别
风险是指由于某些随机因素引起的投资项目的总体实际效果与预期效果之间的差异以及这种差异的程度和出现这种差异的可能性的大小。对于城市水业PPP项目而言，根据分类角度不同，PPP项目风险的分类也不同。从宏观的角度看，可将PPP项目的风险分为三类：商业风险、非商业风险、不可抗力风险。
（1）商业风险
在水业项目建设过程中，从前期设计、施工到运营，由于人员的失误、环境的变化等因素影响，有可能出现以下风险：
1） 施工风险：一是指由于技术落后或设计时错误、遗漏，造成施工技术方案不合理，安全措施不当等；二是施工过程中材料引发的风险，包括原材料、成品、半成品的供货不足或拖延、数量差错、质量规格有问题、特殊材料和新材料的使用有问题、材料的损耗和浪费；三是设备引发的风险，包括施工设备供应不足、设备选型不配套、设备故障或安装失误等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等风险。这些风险主要由施工单位承担，属于可控风险。
2） 运营风险：主要来源于项目运营过程中的运营费用高于预期，或者质量低于预期或规定的水平。在污水处理PPP项目中，一旦实际进水水质、水量与预期进水指标差异较大，可能大大降低污水处理设施的运行效率。这一风险的直接承担者虽然是运营商，但政府可以通过明确告知区域的详细发展规划，使设施的设计符合未来区域污水处理的要求，以降低风险。
3） 收益风险：项目的产品（或是提供的服务）的价格和需求的变动以及市场竞争，会对未来收益的变化产生影响。如上文所述，城市水业的经营范围受到地域限制，如果当地的经济状况恶化或居民收入水平降低，可能对经营者的收益产生一定影响。另外，新进入企业将加剧市场的竞争。但在城市水业领域，政府部门通常会承诺按公式调整的水价购买固定水量或污水处理服务，并且由于城市水业的自然垄断性，行业准入门槛较高，政府部门也会对市场竞争采取限制措施，这部分风险可以由政府部门和运营者共同承担。
（2）非商业风险
非商业风险是指由于政治、金融等外部环境变化而产生的风险。
1） 政治风险：一是规则和政策风险。规则和政策风险主要源于法律和经济因素引发的风险，包括法律和规则的变化、项目缺乏政府政策的支持等。例如，由于政策法规的变化而引起的项目成本增加风险，由于影响政策规定的因素很多，政府部门也难以掌控此类风险，但项目公司可以通过与有关部门谈判，制定改进时间表，以减小损失。二是政治因素引发的风险，包括战争和骚乱、罢工、经济制裁，以及随之而来的在经济方面的影响。例如，由于某种政治原因，政府部门对项目实行征用、没收，或强制收购。在我国，改制后的供水企业常常要承担原有职工身份置换、员工安置等遗留问题。如果职工对安置结果不满，可能会影响项目公司的正常运营。三是获准风险，PPP项目的建设必须得到东道国政府的授权或许可，这期间要经过复杂的审批程序，花费相当长的时间。如果不能及时得到政府的批准，可能会造成项目运行延误。四是争端解决风险。在我国，关于城市水业的特许经营合同究竟是行政合同还是经济合同的问题一直存在争议，它直接关系到政府部门和私营企业发生纠纷时如何仲裁，这就使得合同双方都要承担争端无法解决的风险。由于政府部门相对于私人企业处于强势地位，私营合作方可以在合同条款中要求一个中立的仲裁机构来解决争端。通过对以上几种政治风险的分析可见，政府部门在控制政治风险方面有天然的优势，因此是这类风险的主要承担者。
2） 金融风险：主要包括债务偿付风险、外汇风险、利率风险。第一，资金筹措方式不合理、资金不到位、资金短缺等可能招致项目的债务偿付风险。私营部门可能独自承担，政府也可对部分债务进行担保。第二，当东道国货币的自由兑换、经营收益的自由汇出政策发生变化或由汇率波动造成货币贬值时，项目公司的境外母公司将会利益受损。私营企业可能独自承担此类风险，也可以通过与政府部门达成固定汇率和保证外汇汇出的协议来避免此类风险。第三，在项目经营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失而产生的风险是利率风险。当采用浮动利率融资时，利率上升会导致项目生产成本提高；当采用固定利率融资时，市场利率降低会造成项目机会成本的提高[13]。
（3）不可抗力风险
指项目的参与方不能预见且无法克服、无法避免的事件对项目造成损害或毁灭的风险，如自然灾害等。这种风险可以通过私营部门和政府部门投保进行规避。
4 城市水业PPP项目不同合作方式与风险分担的对应关系
学界公认的风险分配原则是风险由最有能力评估、控制和管理风险的一方承担，或者由拥有最优风险规避、风险分散工具，或承担风险成本最低的一方承担[14]。当风险能较大程度地被控制时，风险应当由控制力最强的部门承担；当风险在某种程度上不可控时，具备较强风险转移能力或能以较低成本承担风险的部门更适于承担此风险。依据上述风险分配原则，通过上节对城市水业PPP 项目中的风险识别和分析，可以对表1中各种PPP合作方式的风险分担进行描述，详见表2。
 |
从表2可以看出，随着私营企业在PPP项目中参与程度的逐渐提高，其所承担的风险也相应增加。私营部门对政治风险、金融风险以及不可抗力风险的控制能力较弱，而政府部门有能力采取一定措施降低风险损害程度。因此，在租赁-建设-经营等长期特许经营模式中，私营部门可以通过合同协议条款将此类风险部分转嫁给政府部门。
5 结语
（1）通过剖析城市水业PPP项目的主要分类和潜在风险，描述了在各种合作关系中，政府和私营企业应当承担的风险类型和相对程度。可为政府部门在选择水业基础设施PPP项目的合作方式和私营合作方提供一定的参考。
（2）在确定城市水业PPP项目合作方式时，政府部门应当首先分析具体项目的特征、性质和外部条件，以及希望转移给私营企业的风险，作为初步选择合作方式的依据。
（3）在招标环节，政府部门应当综合考虑投标人的风险承担能力，在同等条件下，能承担较大风险的私营企业是较优选择。
（4）确定私人合作方后，合作双方应当根据自身承担风险的能力进行谈判，最终确认合作方式以及风险分配，达成合同协议，从而充分发挥双方的优势，达到双赢的目的。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
