法治中国30年：环保职能部门30年完成四级跳跃
“改革开放30年来，中央机构几次改革，受益最大的就是环保部门。30年间，职能机构成功实现四级跳跃。”这是环保业内一位人士的看法。
但是，一线环保执法人员却不完全赞同这一观点。他们认为，表面上看是这样，实质上是党和国家对环保的重视在一步步加深，而压在环保人肩上的担子也更重了。
在中国有着环保第一人之称，曾任首任环境保护局局长、首任全国人大环资委主任委员的曲格平，亲历了我国环境保护的每一个变化过程。他最深的感触是，我国环境保护事业迈出的每一步都不轻松。
打扫卫生，清理厕所，处置垃圾。这就是改革开放之初，中国公众对环境保护的认知。
当中国人仍然弄不清楚什么是真正意义上的环境保护时，当中国人还在争论社会主义中国是不是存在环境污染时，“西方国家公众已经开始了激烈的反公害运动。”今年已经79岁的曲格平老人说，中国的环境保护就是从这种背景下起步的。
“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国改革开放这30年间集中出现。”这是时任国家环境保护总局局长解振华挂在嘴边的一句话。
这句话意味着，我们要用30年的时间应对发达国家百年间遇到的环境问题。其中所经历的失败，挫折，令30年来我国环境保护事业迈出的每一步都充满了艰辛甚至艰难。
越是逆风，越是要飞扬。正是国家对关乎百姓身心健康的环境事业的高度重视，才一次次给了环保部门逆风飞扬的力量。
从1998年，环境保护局升格为环境保护总局；到2008年，环境保护总局再次升格为环境保护部，我国环境保护历史上有了首任部长周生贤。
30年后，曲格平老人说，我国环境保护事业迎来了历史上的最好时期。
环境保护不等于环境卫生
改革开放之初，在国人的辞典里是找不到”环境保护”这个词汇的。
“那时候，除了少数人之外，对于广大公众来说，环境保护这个概念还没有形成。当时人们理解的环境保护就是环境卫生。就是打扫卫生，清理厕所，处置垃圾。”在曲老的记忆里，我国的环境保护出现转机还是在1978年。
在这一年，中共中央批准了国务院环境保护领导小组起草的关于《环境保护工作汇报要点》(以下简称要点)，要点提出：要“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”
“其实，围绕不能走先污染，后治理的弯路，当时，还有一场交锋。”曲老说，当时，有一派观点认为，先污染，后治理，发达国家都是这样过来的，现在发展中国家也在走同样的路，概莫能外。我们还能超越人家？这一派的观点坚持，环境污染和生态破坏是现代化建设中不可避免的，我们不可能超越西方国家。“但是，参加了斯德哥尔摩人类环境会议后，我就抱定了这样一个信念：西方国家因“先污染，后治理”付出了惨痛代价，我们应引以为戒，应该走经济建设与环境保护协调发展的路子。”曲老回忆说。
“辩论是激烈的，但气氛是和谐的。”曲老说，经过不断地论证，经过反复的思想碰撞，最终许多部门的负责人和专家表示，不赞成“先污染，后治理”论。
就这样，1978年，在国家还没有设立专门的环境保护部门的情况下，不走“先污染，后治理”的西方发展之路被确定了下来。
“我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”这是在我们党历史上第一次以党中央名义对环境保护做出的重要指示，标志着我国环保工作步入了中央最高决策层的新时期。“曲老这样评价当时中央的决策。
就是在这个要点中，我国提出了要进行环境污染治理。当初的打扫卫生，清理厕所，处置垃圾的环保概念，在中国完成了第一次升级。
环境保护被确立为基本国策
改革开放之初那几年，我国环境保护向前迈进的步伐不仅仅是一个“快”字。
1978年，《环境保护工作汇报要点》出台后，1979年，又出台了我国历史上第一部环境保护的法律———《中华人民共和国环境保护法》。“在国务院所有部委里，环保部门是第一个有法的。”曲老说。
据曲老介绍，当时国家还没有独立的环保部门，只有一个不上编制的临时性工作机构———国务院环境保护领导小组。时任这个小组办公室负责人之一的曲老告诉记者，在那样的背景下，能先出台一部环境保护的法律是不得了的一件事。
“连常设部门都没有，就先立了法。既使不是当初，就是现在也是一件颇有难度的事情。”这是环境法学者王灿发的感慨。
“有了法，一切就好办多了。”曲老告诉记者，这是因为《环境保护法》把“国务院设立环境保护机构，各省、自治区、直辖市设立环境保护局。市、自治州、县、自治县根据需要设立环境保护机构”做为法律条款固定在了法里。
曲老说，由于一些特殊原因，除国家一级没有按照该法及时设立正式机构外，各省、市、区都相继设立了环境保护局，市、州、专署、县也大都设立了环保局。机构的设立为环保事业提供了组织保障。
事实上，也是在《环境保护法》的推动下，1982年，在城乡建设环境保护部里设立了环境保护局。曲格平任第一任局长。
“从上世纪80年代初期，我们对环境问题的认识已经有比较深入地了解，政策思路也逐渐成熟。”曲老说，这一点从当时的大政方针上就可以看出来。
曲老所说的大政方针指的就是1983年，发生在我国环境保护历史上的那次重要转折。
1983年，第二次全国环保会议召开。在这次会议上，国家宣布将环境保护确定为基本国策。
“这种对环境保护的认识和方略的出台，就是看到了国际上环境问题的严重状况，并总结中国的实践后得到的。”据曲老介绍，为了跟基本国策配套，当时还制定了“同步发展”的方针。按照方针要求，经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展。
现在仍在沿用的“预防为主、防治结合，综合治理”，“谁污染谁治理”的环境政策都是这一年确定下来的。
“从第一次全国环境保护会议到1989年的六七年间，全国强化环境管理，各地涌现出了许多富有成效的新措施。”曲老说，经过筛选和总结，在1989年，国务院召开的第三次全国环境保护会议上，推出了“三大政策”和“八项制度”。其中的环保目标责任制、谁污染谁治理、污染限期治理、环境影响评价、“三同时”、排污收费等等制度现在仍在使用。
曲老认为，“三大政策”和“八项制度”，把实施基本国策和同步发展方针具体化了，“从而使我国的环境管理由一般号召和靠行政推动的阶段，进入法制化、制度化的新阶段，是环境保护特别是环境管理一个重大的、具有根本意义的转变。”
历史进入“九五”时期后，国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，大力推进“一控双达标”(控制主要污染物排放总量，工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标) 工作，全面展开“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“两控区”(酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区)大气污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)(简称“33211”工程)的污染防治。
由国家统计局发布有关改革开放的报告称，“九五”期间，环境污染防治取得初步、阶段性进展。国家确定的“九五”环保目标已基本实现，环境保护工作取得了较大的成绩。
环保立法之多创下领域立法之最
我国环保领域立法之多、雄居各领域之首是不争的事实。
据曲老介绍，从1979年颁布《环境保护法》(试行)到上世纪90年代中期，国家环保局抓紧了环境法规的起草，环境立法步伐明显加快。他说，在这期间，全国人大陆续颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》。
1993年，随着全国人大常委会一个新机构的设立，我国环境立法迎来了第二个春天。这个新机构就是全国人大环境与资源保护委员会。
1993年，曲格平卸任做了11年之久的国家环保局局长的职位，到全国人大就任新工作———出任全国人大环境与资源保护委员会主任委员一职。
“从环保局局长到全国人大环资委主任，曲格平这个角色的转变，为环境立法打开了一扇方便之门。”专家的这句话，确实不无道理。用曲老自己的话说，起码他对环保工作非常熟悉，哪些法该立，哪些法不该立，法该怎么立，他更清楚一些。
曲老认为，八届全国人大环资委期间，环境与资源保护的法律体系框架基本构筑完成。在控制环境污染方面，修改通过了《大气污染防治法》和《水污染防治法》；新制定了《固体废弃物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》。“这样，被称为城市四害的水、气、渣、声污染防治都有了相应的法律。”曲老告诉记者，加上原有的《环境保护法》和《海洋环境保护法》等，可以说，我国控制污染的法律体系框架已初步形成。
在这期间，在资源开发与利用保护方面，又修改通过了《矿产资源法》和《煤炭法》，并参与修改了《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律。
令曲老记忆深刻的还有，配合有关委员会，在修改或新制定的许多法律中，加进了环境与资源保护方面的内容。
“特别是在修改后的新刑法中，增设了‘破坏环境资源保护罪’一节，对一些污染环境、破坏资源的行为规定了刑事处罚。”曲老认为，这在当时是一个突破。
环境法律一改以往的软面孔，破坏环境首次有了刑事处罚的法律依据。
在这5年中，还颁布了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》），开展了规划环评和战略环评，将环境法制建设推向了决策、规划和综合管理的源头。
“在全国人大的这5年，我和我的同事们一边学习，一边参与立法工作。一切从头学起，工作的很有兴味。”曲老告诉记者，到他2003年离任全国人大环资委主任委员职务的时候，我国已经颁布和实施的控制环境污染和保护自然资源的法律达到25部。
此外，国务院还制定或修订了《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《野生动植物保护条例》等50余项行政法规；发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法规性文件。与此同时，国家颁布了1100余项环境保护标准，建立了国家和地方环境保护标准体系。颁布了《环境影响评价法》，开展了规划环评和战略环评，将环境法制建设推向了决策、规划和综合管理的源头。
曲老认为，可以说，环境保护的重要方面都做到了有法可依。
环境经济政策亟待法律固定
从1993年任国家环保局局长到再任国家环保总局局长的解振华在任时，就已经在考虑如何将环境经济政策固定在法律的框架内。早在2005年6月27日，解振华在接受本报记者独家专访时，谈的中心话题就是这个内容。
他当时明确告诉记者，我国的环境经济政策亟待法律固定。
“守法成本高、违法成本低”是我国环境执法中普遍存在的一个困扰多年的问题。怎样解决这一问题？解振华从环境经济政策入手，到制定、修改法律法规落脚，开出了一个全新的“药方”。
他提出，排污收费，污染者负担，环境税等等都是已经实施或酝酿实施的环境经济政策，在污染治理的过程中，充分运用这些环境经济政策至关重要。
“比如，污染者负担的原则，现行条件下，有的污染企业方方面面可能都不具备治理污染的条件，那么，就应该成立专门的污染治理企业，由专业治污企业承担起治污的任务，被治理的企业向专业污染治理企业付费就可以了。”解振华说，这样，污染治理就不是一个企业的事情了，而变成了由社会共同承担的责任。再比如，目前的环境经济政策中的排污收费制度应逐步向征收环境税过渡。
“过去我们行政执法多，使用经济杠杆不够。“解振华认为，应该更多地用经济的手段治理污染问题。他说，比如，要实行污染者负担的原则，谁污染，谁就要负责治理。没有技术不怕，拿的出钱也行。”这样，就把原来一方治污转变为多方治污”。
解振华认为，仅有这些还不够。他提出，这样的经济政策必须在法律上有所体现，也就是说最终要通过法律的形式把经济政策固定下来。
为了说明他的观点，解振华特别举了这样的例子，2004年修订的《固体污染防治法》中，就将生产者责任延伸制度这样一个环境经济政策修订到新法中去了，在新法中规定了生产企业有责任回收废物。
解振华认为，环境经济政策经过法律固定后，污染企业“久污”不治的问题就可大大改善。
两年之后，解振华提出的“环境经济政策”说，在原国家环保总局开始计划实施。
2007年9月，原国家环保总局副局长潘岳在第十二届“绿色中国论坛”上，首次提出全新的环境经济政策架构和路线图，并呼吁各宏观经济部门和拥有环保职能的专业部门联合起来，进行环境经济政策的研究和试点。
今年2月，潘岳宣布，包括生态补偿、绿色信贷、绿色证券、绿色贸易、环境污染责任保险等在内环境经济政策正式试水。
一部法律刮掉两万亿投资项目
没有哪一部法律的执行可以掀起风暴，但《环评法》却是个例外。
2002年，《环评法》立法时的艰难，曾令曲格平誓言：《环评法》不通过，他死不瞑目。
被曲老认为是全国人大惟一的一部起死回生的法律，就是《环评法》。
可能当初连曲老也没有预料到，就是这部法律，在中国竟然掀起了一场大风暴。
从2003年9月1日《环评法》开始实施，到目前已经整整5年。“5年来，通过严格项目环评，我们抑制了高达两万亿投资‘两高一资’项目的无序扩张。”这是环境保护部副部长潘岳不久前在接受记者采访时透露的最新数字。
两万亿元，是环评风暴刮掉的诸多大项目的投资总额。
中国长江三峡工程开发总公司、大唐国际股份有限公司、中国国电集团公司、中国华电集团公司……光是看这些名字就知道，没人敢招惹。
可偏偏有人不信邪。
2005年1月18日，原国家环保总局召开新闻发布会，宣布将这四大巨头在内的多家大公司的30个项目叫停。在这个新闻发布会上，当时的国家环保总局副局长潘岳给出的理由是，这30个属于违法开工项目。
潘岳表示，这些项目都是在环境影响评价报告书未获批准的情况下就开工建设的。有些工程目前已基本完成，属于典型的“未批先建”违法工程。例如，在有关部门受理江苏太仓港环保发电厂建设项目四期工程环境影响报告书时，其高达240米的烟囱竟然已经施工到顶；该厂的二期、三期工程都属违法擅自开工建设。徐州华鑫发电公司违法扩建2×300兆瓦工程等项目，在被发现前已经基本建成。
一向以“软柿子”示人的环保部门，一下变得硬朗起来。
1月18日这一天叫停的30个违法开工项目，个个投资巨大，最多的静态总投资达到400多亿元。
原国家环保总局砍出这一板斧，是《环评法》实施后，国家首次大规模对外曝光违法开工项目。
潘岳表示，“环境影响评价是一项严肃的法律制度”，就是要“坚决停建那些置环境影响评价制度于不顾的违法开工项目”。
开弓没有回头箭。
叫停30个均投资过亿的大项目后，潘岳曾公开表示，“环境影响评价决不是橡皮图章”。
果然，2005年3月31日，原国家环保总局又将环评执法利箭再次射向圆明园。
这一天，原国家环保总局环境影响评价司有关负责人向媒体表示，圆明园湖底铺设防渗膜工程未进行建设项目环境影响评价，应该立即停止建设，充分征询社会各界的意见，依法补办环境影响评价审批手续。
此后，围绕圆明园湖底辅膜，原国家环保总局召开了被人们视为我国环保历史上第一个具有真正意义上的环评听证会。
2005年，7月10日，北京市环保局对圆明园防渗膜整改作出了验收合格的批复。
原国家环保总局凭借着《环评法》，在2007年1月10日，再次曝光1123亿严重环境违法项目，并首次对包括河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市；大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团在内的地区和企业使用“区域限批”，
从叫停30个投资过亿大项目，到圆明园防湖底拆除防渗膜，再到“区域限批”，《环评法》的效力震动了整个中国。环保部门的大胆执法行动，也让公众充分感受到，环境影响评价确实不再是橡皮图章。
局升部环保执法体系走向完整
今年3月27日，我国环境保护的历史翻开了新的一页。
这一天，中华人民共和国环境保护部正式挂牌。
从1982年在城乡建设环境保护部设立环境保护局，到1988年成立国务院直属的国家环境保护局，1998年升格为国家环境保护总局，再到2008年召开的十一届全国人大正式批准成立中华人民共和国环境保护部，近30年间，我国环境保护职能部门成功实现四级跳跃。
国家如此重视环境保护，让环保职能部门备感压力与责任的巨大。
因此，首任环境保护部部长就把环境保护部的第一枪打在了环境执法上。他以“要打造钢铁一样硬的环境执法队伍的决心，提出了对环境保护部的全新构想。
随着环境保护部的成立，国家、省、地、县四级环境执法体系理更加完备。截至到目前，我国已拥有环境监察机构2954个，环境监察人员5.7万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。
“改革开放30年，我认为，中国环境的变化恐怕是最突出的一个方面，也是让老百姓感到最受益的一个方面。比如，老百姓的环保意识的提高；比如，今年夏天成功举行的绿色奥运会。总之，可以‘比如’的太多了。”这是记者居住的小区一位普通市民的感受。
的确，经过30年的磨砺，我国的环境在变化，公众的环境意识在提高。而具有超强环保意识的中国公众，无疑是评判环境保护好与坏的最好的裁判员。
环保大事记：
1979年9月
第五届全国人大第十一次常委会通过了《环境保护法(试行)》，其中规定：国务院设立环境保护机构，各省、自治区、直辖市设立环境保护局。市、自治州、县、自治县根据需要设立环境保护机构。
1982年
在城乡建设环境保护部设立环境保护局。
1988年
一直隶属于城乡建设环境保护部领导的环境保护局独立出来，成为国务院直属局，正式更名为国家环境保护局。
1998年
国务院进行机构改革，原国家环境保护局升格为国家环境保护总局。
2008年
十一届全国人大正式批准在原国家环境保护总局的基础上，成立中华人民共和国环境保护部。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
