解读《生活垃圾处理技术指南》：重申源头减量 强调公共安全
住房和城乡建设部、国家发改委和环境保护部本月初联合下发了《生活垃圾处理技术指南》(建城［2010］61号，以下简称《指南》)。这一指导性文件与 2000年颁布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》(建城［2000］120号，以下简称《政策》)相比，内容上有什么变化？垃圾处理的技术路线和指导原则是否发生转变？能够解决目前突出的问题吗？未来中国城市垃圾处理究竟选择怎样的路线？记者进行了深入调查，分析新旧政策的变化。
从制定背景看，回应了舆论争议
点明“保障公共环境卫生和人体健康”的宗旨，同时也肯定了焚烧处理方式
去年以来，社会各界关于垃圾处理工艺技术路线的选择展开了一场大讨论，对于垃圾焚烧的争议尤其激烈。在这场观点交锋之中，政府的声音较为微弱。据记者了解，在去年下半年，社会各界期待政府表态的背景下，相关部门开始研究制定《指南》。《指南》的发布，可视为对这场争论的回应，在一定程度上表明了政府的观点和态度。因此，在内容上也更侧重于对社会各界关注焦点的回应。
针对公众最为关心的垃圾处理造成二次污染、影响健康等问题，《指南》开宗明义，在总则第一条就明确了“生活垃圾处理应以保障公共环境卫生和人体健康、防止环境污染为宗旨”。
垃圾是否应该焚烧处理，一直是社会舆论的核心问题。对此，《指南》对垃圾焚烧技术的适用性、垃圾焚烧厂建设技术要求及运行监管要求等做了详细规定。《指南》称，焚烧处理设施占地较省，稳定化迅速，减量效果明显，臭味控制相对容易，焚烧余热可以利用；焚烧处理技术较复杂，对运行操作人员素质和运行监管水平要求较高，建设投资和运行成本较高；对于土地资源紧张、生活垃圾热值满足要求的地区，可采用焚烧处理技术；应严格按照国家和地方相关标准处理焚烧烟气，并妥善处置焚烧炉渣和飞灰。
这些内容，实质上回应了“垃圾是否应该焚烧处理”的问题，重申了此前《政策》中所确定的技术路线，进一步指出现有处理方式、技术要求的合理性和必要性。有专家认为，在达到国家有关标准的前提下，《指南》肯定了焚烧处理方式。
从内容看，《指南》更理性、更全面
将生活垃圾全过程管理等概念纳入其中，并详细规定了污染防治措施
从内容来说，《指南》实际上是将现行主要生活垃圾处理技术政策、标准的一些要点进行了汇总，但与《政策》相比，着眼点更全面，条款更细化，也更理性。
《指南》重申了“减量化、资源化、无害化”原则，并指出“应尽可能”从源头避免和减少生活垃圾产生，对产生的生活垃圾应“尽可能”分类回收，实现源头减量。有观点认为，这里的“尽可能”，实质上突出强调了垃圾管理工作的阶段性和现实性。
《指南》提出，生活垃圾处理“应统筹考虑生活垃圾分类收集、生活垃圾转运、生活垃圾处理设施建设、运行监管等重点环节，落实生活垃圾收运和处理过程中的污染控制”，“应纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于环境保护和综合利用的经济、技术政策和措施，促进生活垃圾处理的产业化发展。”这实际上提出了推进“生活垃圾全过程管理”的目标以及实现途径。
强调处理过程的污染控制
很多概念首次提出
对于垃圾处理过程的污染控制，《指南》明显比《政策》深入和具体。如对于争议较大的焚烧产生二次污染问题，《指南》特别指出，生活垃圾焚烧过程应采取有效措施控制烟气中二恶英的排放，具体措施包括:严格控制燃烧室内焚烧烟气的温度、停留时间与气流扰动工况；减少烟气在200℃~500℃ 温度区的滞留时间；设置活性炭粉等吸附剂喷入装置，去除烟气中的二恶英和重金属。生活垃圾在焚烧炉内应得到充分燃烧，二次燃烧室内的烟气在不低于850℃ 的条件下滞留时间不低于两秒，焚烧炉渣热灼减率应控制在5％以内。
而对于垃圾焚烧厂的监管，《指南》称，应实现焚烧炉运行状况在线监测，监测项目至少包括焚烧炉燃烧温度、炉膛压力、烟气出口氧气含量和一氧化碳含量，应在显著位置设立标牌，自动显示焚烧炉运行工况的主要参数和烟气主要污染物的在线监测数据。当生活垃圾燃烧工况不稳定、生活垃圾焚烧炉炉膛温度无法保持在 850℃以上时，应使用助燃器助燃。相关部门要组织对焚烧厂二恶英排放定期检测和不定期抽检。
此外，与此前的《政策》以及其他指导性文件相比，《指南》进一步明确提出“鼓励家庭厨余生活垃圾分类回收”；首次将“水泥窑协同处置技术”归类到生活垃圾处理技术；首次将“生活垃圾收集和运输的数字化管理”概念纳入其中；首次指出“规划和建设生活垃圾综合处理园区”是节约土地资源、加强生活垃圾处理设施污染控制、全面提升生活垃圾处理水平的有效途径。
《指南》是否强推焚烧？是否禁止焚烧混合垃圾？
垃圾处理阶段性显著，预处理后的垃圾仍然是混合垃圾
《指南》发布后，有人认为是国家强力推进焚烧设施建设的方式，也有人通过对《指南》新提出的垃圾分类、处理技术路线等条款进行分析，认为如果遵守《指南》，混合垃圾将不能焚烧。
中国城市建设研究院总工程师徐海云对以上两种看法持不同意见。他认为，垃圾处理的外部性、公益性、社会性和阶段性特征都非常显著。减量化是一项社会系统工程，当前需要有具体法律和经济手段支持；资源化处理则需要重点关注清洁利用，需要调控机制和措施；无害化需要结合社会经济发展现状和需求，投入要保障，规划要落地，运营要监管，沟通要有渠道，责任要有主体。《指南》指出了方向和目标，但并不能因此认定《指南》是“强推焚烧”或者“限制焚烧混合垃圾”。
徐海云认为，经济发展以及高人口密度是推动我国生活垃圾焚烧处理发展内在因素。我国正处于城市化快速发展阶段，城市人口不断增加，生活垃圾量也随之增加。而我国经济发达的地区，往往人口密度很高，土地资源十分紧张。我国东部许多省的人口密度显著高于德国和日本。如我国江苏省人口密度达到755人/平方公里，是日本的两倍以上、德国的3倍以上。因此，依靠土地进行生活垃圾处理的填埋处理方式难以为继。
另外，垃圾焚烧工况主要取决于垃圾热值。发达国家垃圾热值高，焚烧炉炉排往往需要设置水冷，而我国生活垃圾热值低，燃烧一次风需要预热，这属于焚烧炉具体工艺参数设置的技术问题，与能不能进行垃圾焚烧完全是两回事，更何况，就是进行了预处理，焚烧的仍然是混合垃圾。
还有很多内容需要完善
政府监管只有原则性规定；其他技术能否保障环保达标？
从上文分析来看，《指南》较为客观和理性，但内容并不完善。首先，关于政府监管方面，《指南》中只有原则性的规定，即“加强设施运行监管，实现政府监管与社会监管相结合，技术监管与市场监管相结合，运行过程监管和污染排放监管相结合”。而政府当前的监管能力，包括机构设置、人员编制甚至设备配置等，从中央到地方都非常薄弱。如果没有能力建设、制度建设跟进，政府监管就会流于空洞。
其次，对当前生活垃圾处理的热点，如技术路线的选择、运行监管等问题，《指南》给出了具体的回答:焚烧处理设施建设和填埋处理设施建设都是需要的，对于生活垃圾混合收集的地区，应审慎采用生物处理技术。但是，对于“生物处理”、“水泥窑协同处置”等“其他技术”，《指南》没有提出监管要求，在整体机制不完善的条件下，“其他技术”能否保障环保达标？
再次，关于垃圾渗滤液处理，《指南》提出，宜采用“预处理－生物处理－深度处理和后处理”的组合工艺，在满足国家和地方排放标准的前提下，经充分的技术可靠性和经济合理性论证后也可采用其他工艺。这一要求过于笼统，技术指导不明确。
另外，《指南》要求“将废纸、废金属、废玻璃、废塑料的回收利用纳入生活垃圾分类收集范畴，建立具有我国特色的生活垃圾资源再生模式，有效推进生活垃圾资源再生和源头减量”。但是，垃圾回收利用的目标与责任主体并不明确，缺乏实际指导意义。同时，“生活垃圾综合处理园区”的功能和定位也不明晰。
还有专家指出，“生活垃圾处理工作应纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于环境保护和综合利用的经济、技术政策和措施，促进生活垃圾处理的产业化发展”，这一条在《指南》中难以发挥作用。
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