钢铁叫停山东GDP放缓 环保部再陷困局
10多天前，环保部动用手中最大的权力——以警示违法的名义，暂停华能、华电及山东省钢铁的环评审批。由于钢铁项目屡屡触及环评高压线，山东省成为唯一被暂停审批的地区。
已经能排在国内钢产量前三名的山东省，今年初确定GDP增速要超过10%。此次叫停会如何影响山东的经济？在这场保经济还是保环境的博弈中，谁会是最终赢家？
发出叫停令的同时，环保部宣布，将派出督查组，督办企业和地区违法行为的改正。日前，本报记者随环保部督查组赴山东，了解限批之后的山东钢铁。
违法背后：抢占先机的冲动
按照环保部新闻发言人陶德田公布的信息，此次对山东钢铁动用禁令至少有两个原因。第一，有两个企业明显存在违法事实：日照钢铁热轧板带配套技改项目、潍坊钢铁500万吨钢建设项目违反国家产业政策和钢铁发展规划，未经环评审批擅自开工建设并投产；第二，钢铁行业未批先建的情况，近年来在山东已是屡见不鲜。
中国青年报记者了解到，环保部早已经盯上了山东钢铁行业。今年2月，环保部办公厅就致函山东省政府办公厅，指出山东钢铁发展存在的诸多问题。其中包括，项目违规建设情况较为突出，现有钢铁企业底数不清，产业结构优化调整力度尚需进一步加大等。
在山东方面，钢铁工业的发展一直被给予高度重视。2006、2007两年，山东省政府连续出台加快钢铁行业结构调整的文件。到了2008年，文件被进一步细化为一个公司和一个基地的建设：要组建山东钢铁集团，以及在重组日照钢铁的基础上规划日照钢铁精品基地。今年随着国家钢铁振兴规划的出台，山东也出台了到2011年的规划，目标是钢铁行业利税总额比2008年增长30%以上。
山东省频繁出台钢铁发展规划是因为，政府部门已经意识到，当地钢铁发展存在诸多弱势环节：布局不合理，区位竞争越来越弱；产品档次低；装备水平落后，15%的炼铁能力属于国家限期淘汰的落后产能，环保和节能压力大。
当地业内人士介绍说，政府的态度很清晰，就是要在沿海建精品钢基地，淘汰一批产能落后的企业。但现实的情况是，现有的企业谁也不愿意被淘汰，于是就抢先进行技改，或是上马新项目，有没有各类手续先不管，干起来再说。
一些企业存在的侥幸心理是，钢铁项目投资动辄上亿元，都上了车，政府还能不让补票？再加上有的地方政府也不愿意财政贡献的大户被淘汰，盲目支持上马钢铁项目。于是就有了被环保部批评的“项目违规建设较为突出”。
再有，环保法对未批先建项目的经济处罚，对钢铁行业来说，几乎是九牛一毛——环保部门最大的权限，就是罚款20万元，与钢铁行业数亿元的投资和回报相比，简直不值一提。最极端的情况是，企业恨不得交了这点被称作是“毛毛雨”的罚款后，赶紧开工。
对年初环保部发出的信函，山东省的回应是，已经责成山东省发改委做全省的钢铁规划。
进一步的信息是，在环保部发出暂停令前几天，山东省省长曾召开相关会议研究如何落实环保部此前提出的要求。省长的态度很坚决，“在得到国家批准之前，谁擅自上项目，就追究谁的责任；谁擅自批准项目，就追究谁的责任。”
超常规建设：环评成了摆设
在山东的钢铁企业中，日照钢铁可以说是后来居上。这个2003年才在一片海滩上落户的民营企业，很快就挤进了国内钢铁企业前10名。日照钢铁的历史陈列馆里，有一段建设史：从一个荒凉的小渔村到钢炉红红火火出钢，日照钢铁的建设工期只有180天。
日照钢铁被环保部盯住，大概是因为这家企业的违法问题比较典型。在日照钢铁，记者了解到，此次被环保部叫停的，是热轧板带配套技改项目。如果投产，将承载该企业近70%的产能，达1100万吨，成为山东产钢大户。
日照钢铁的负责人介绍说，2006年就开始建设这套生产线，已经投资50亿元。目前，除了热轧钢生产线还未全部完工外，其余配套的高炉、转炉、烧结机等配套设施，都已经建设完成，并开始运行。
在日照钢铁，记者看到，热轧钢生产线车间凌乱地堆放着已经安装到一半的设备。现场负责人说，要不是环保部的禁令叫停，再有一二十天，整个热轧钢生产线就能生产了。
此次违法的代价，对日照钢铁来说是不小了。现场负责人介绍，环保部禁令来的时候，几十名从国外聘请的专家正在调试设备，禁令要求企业必须停止建设，没有办法，只能给外国专家赔付补偿后劝其离开。还有那些为新生产线已经签出去的合同也得暂停。
资料显示，日照钢铁的技改生产线2006年就开始建设，但2007年4月才委托环评单位编制环评报告书。2008年4月，环保部曾回复企业说，应修改环评报告，采取措施解决制约因素。几个月后，修改的环评报告才递交到环保部。在整个过程中，环评还没有走完程序，但技改生产线已经初具规模。
在这种情况下，环评报告以及整个评审过程就成了摆设。
日照钢铁负责人对环保部督查组说，他们从来没有想过自己会成为暂停整个山东钢铁环评审批的导火索之一。他说，过去几年，当地环保部门对这家企业是提出过告诫的，但由于过分强调发展速度，急于求成，碰了环保的高压线。
目前，企业和山东省最关心的问题是，暂批的禁令何时解除？环保部督查组的说法是，当前的关键是整改，他们的督查还要持续多次。
此外，环保部还多次建议，山东省应该制定一份整体的钢铁发展规划，并针对这份规划做规划环评，用规划来淘汰落后产能，合理布局钢铁企业。
潜规则盛行
强力推进的6大电站，截至5月底已累计投资150亿元。丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青坦承，其中的金安桥、阿海、龙开口、鲁地拉都已截流，事实上早就正式开工了。
但这次金安桥、阿海并未收到环保部严厉的罚单，因为它们的环评已获环保部批准。但树发青说，“这两大电站装机都在100万千瓦以上，按规定，必须通过国务院总理办公会的核准才能开工，它们实际上和龙开口、鲁地拉都属于‘未批先建’项目。”
在金沙江水电开发中，“未批先建”早有先例。2005年的环评风暴中，下游的向家坝、溪洛渡两个水电站就因未批先建受到环保总局处罚。但金沙江中游水电开发并未从中吸取教训，在“一库八级”中最早兴建的金安桥水电站，一直以来因为“未经批准就已动工”不断遭受到舆论的激烈批评。
事实上，在水电开发行业，“未批先建”已经成为“潜规则”。
中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说，这一“潜规则”的产生，有其历史背景。在亚洲金融风暴期间，中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。但接下来的经济复苏使全国陷入严重的缺电状态，个别省私自进行了电力建设，其电力供应在当时未出现大的缺口。一些业内人士就此认为，缺电省份私自搞电力建设被默许。
2004年，国家发改委发文，把以前的电力建设项目审批制度改为核准制度。这更使作为独立承担风险的市场投资主体的电力企业认为，在特殊情况下，先开工再申请核准也没有什么不可以，长期以来“未批先建”就成了一种普遍现象。
张博庭认为，这一“潜规则”还与水电行业遭遇的现实困境有关。
按照正常的水电项目管理，项目必须严格按照工期施工，否则不仅推迟发电时间，造成巨大损失，还可能会因为施工进度与洪水高峰期错位，造成施工事故。然而现实是，在这些水电项目开始前期施工后，我国水电建设却遭遇全行业的暂停，“整个2008年除了三峡项目和抽水蓄能项目，几乎没有其他大型水电项目被国务院核准建设”。
在张博庭看来，这种国家政策和管理态度上的意外变化，置水电巨头们于非常尴尬的境地，在国家管理制度与企业责任之间的剧烈冲突中，他们冒险做出了“未批先建”的选择。
环保部孤军奋战
然而，对于水电开发“未批先建”现象的盛行，中国公众与环境研究中心主任马军认为，这正暴露了环保部门的监管尴尬。
按照环评法规定，所有新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但在水电开发中，开工的定义却非常特殊。
来自国家发改委等部门的文件称，水电开发，只要获得地方部门的批准就可以进行“三通一平”的前期工作，甚至可以建设导流洞。水电项目的开工是指大江截流和坝体建设。
“这样的规定使环保部门的监管变得苍白无力，没有任何意义。”马军说：三通一平甚至导流洞的建设，已经对生态环境产生了巨大的影响，这些难道不需要环保部门评估吗？
对此，北京大学生物系教授吕植感受深刻。今年4月她参加了一次金沙江中游环保考察活动，到达梨园水电站，看到这个项目正在修建进场公路，这条路穿越的是玉龙雪山原始森林。让她心痛的是，大片原始森林已经倒在了刀斧下。
“这样的水电项目，如果等到大江截流时再做环境影响评价，能挽回环境破坏带来的损失吗？”吕植更担心的是，水电项目都是大投资，仅前期工程的投资就高达数十亿，环保部的一票否决能否抵挡得了“利益联盟”的施压？
而在实践中，从来未出现已三通一平的项目最终被迫下马的水电工程，这也让各大水电集团敢于在商业上冒这个险。
“长期以来，水电站在环评报告未得到批准前就可以开展大规模前期准备，造成环评审批时环境影响已经发生，有些甚至已难以挽回，同时巨额的前期投入也常常成为环评不得不通过的理由。”范晓建议调整水电工程审批与建设程序，将环评前置到工程预可研阶段，在环评审批之前不允许进行三通一平、导流洞施工等实质性的工程建设活动。
2009年1月，龙开口、鲁地拉水电站都先后截流，启动正式开工。很多关心金沙江环保的人都在问这样一个问题：为什么直到6月才被环保部叫停？对此，环保部督察组组长牟广丰和环保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒体采访时都闪烁其词。
云南省环保厅环评处处长杨春明向时代周报记者介绍说，两大水电站项目都编制了“三通一平”前期工程的环评文件，并都通过省环保厅的审批，“但在前期工程中进行的截流，并没有邀请当地环保部门参加，而且对基层环保部门来说，监管水电巨头难度太大”。
杨春明表示，水电项目都地处偏僻，环保部门日常监管非常不便；同时，这些水电站都是大型中央企业投资，“他们很强势，作为科级的县级环保监管部门，往往很难进入施工现场实施环保监察”。
但杨春明在记者的追问下坦承，两大水电站违规进行主体施工，其实已被当地环保部门检查发现，因为处罚权在环保部所以无法做出处罚，“也没有上报环保部”。但对于为何未上报环保部，杨春明拒绝回答。
长江论坛秘书长、长江委水资源保护局前局长翁立达点评说，“由于遭遇地方政府保护主义的障碍，地方环保部门不但不能依法执法，有时还要无奈地帮助政府掩盖真相。”
6月16日早上，翁立达在网上看到了汪永晨等人发出的《金沙江开发决策须对历史负责》的呼吁信，信末写道：“环境主管部门应本着对历史负责的态度，为当世和后代守住环境底线。”
翁立达并不乐观：“在强大的利益集团面前，环保部是孤军作战，压力巨大，无法担此大任。这次环保风暴也最终以违规水电站‘补票上车’收场。”
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
