超越地方行政分割体制 探索参与共治的流域水污染治理新模式
编者按
水作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，在国民经济和国家环境安全中占有重要的战略地位。随着经济社会快速发展，流域性水问题特别是水污染问题正在成为制约我国可持续发展的瓶颈之一。随着工业化、城镇化进入快速发展阶段，流域水污染防治任务将更加艰巨，特别是一些长期存在的体制性障碍和机制不活等问题亟待解决。为此，本版今日刊登北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组成员胡若隐的文章，探索参与共治的流域水污染治理新模式，以飨读者。
近年来，我国环保工程技术加强，资金投入增长，政策约束更为严格，但水资源治理低效，流域水污染严重，尤其是体制机制不健全，成为加剧我国水资源紧张的主要原因之一。因此，探索我国流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割体制，探索并完善参与共治的治理新模式。参与共治就是要从流域的共同利益出发，依靠不同地方政府间的合作形成的权威效力为主导和主干，在我国流域水污染治理中构建起政府、市场和社会公众等多层次利益主体之间的协商合作机制。
一、作为现行流域水污染治理制度安排的地方行政分割体制，存在着块块分割和分散管理等弊端，造成了流域内不同利益主体集体行动的困境
1.流域水污染是指当流域内污水排放量超过流域的自然纳污能力，并且引起流域内大规模的水资源功能丧失时的状态，其后果表现在水生生物受到严重危害等诸多方面。流域水污染的自然属性反映流域水污染自然生态特征，其社会属性反映以流域水资源为核心的各个行动主体之间的利益关系。流域水流本质上反映着社会利益流。在流域水体总量稳定情况下，污染呈现自然累积的特征。影响流域水污染状态的因素，除了流域内污染源排放强度及其本身客观因素例如水量季节性不均和地形起伏平缓引起排污不畅，还与国家现有工程技术、资金投入和政策约束正相关，更为重要的是依附于流域之上各行为主体的利益博弈。
2.流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，治理成本巨大要求本身具有受益的排他性。因此就总体思路而言，流域水污染治理可以采取政府提供、市场提供和混合提供等多种方式。虽然地方政府、企业和公民个体都可以单独加入流域水污染治理，但由于治理的初始成本大而且边际成本递增，任何单一的地方政府、企业或个人都难以承担如此大的投入，所以流域水污染治理往往会因此而呈现非竞争性特征，除非在治理过程中提供必要的制度激励。
3.地方行政分割体制强化了地方利益，与流域水污染治理准公共物品属性客观要求的多元化提供相悖，这是我国流域水污染治理低效的体制性原因。主要表现在以下3个方面:其一，地方政府客观存在自利化倾向，流域水污染属地化治理原则使它们更多地考虑地方利益的得失；其二，地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突。例如，区域和行业在水资源开发、利用等方面的决策分散，地下水、地表水和云水资源的管理部门分散，农业、工业、居民生活用水管理分散，水管理决策执行权分散在政府领导、技术人员和专职管理人员之间，部门分割还在相当程度上造成“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境；其三，流域水资源管理权分散在不同的行政部门，流域管理机构则被限定在分散性的特定区域(如重要河段、边界河段和交叉河段)和特定标准(如取水许可限额)之内承担水管理职能，难以通过宏观径流调节来应对流域水质的波动。
4.流域水污染属地化治理模式，在政策思路上强调以政府管制为主，辅之以法律规范和行政手段，在实施环节上往往表现为政府行政命令、突击行动、执法大检查等形式。然而，流域水污染治理的准公共物品属性在本质上要求政府、市场和公民个体都能够发挥治理的主体作用，而不能依靠任何单一的运作方式。不改变各自为政的地方分治思路，仅通过强化的属地管理、严格的排污收费、污染配额的削减，以及改进治理技术、增加资金投入等措施，难以摆脱流域水污染治理低效的结局。
5.在地方行政分割体制条件下，流域内不同利益主体难以通过集体行动以实现共同利益，这是因为流域承载的规模经济总量足够大时，以流域为载体的各个主体如政府、市场、公民以及团体等就会因为各自利益的理性考虑而陷入集体行动的困境。进一步说，行政分割体制条件下流域水污染治理还存在着边际成本上升的趋势，治理成本一般会随着流域所处的地理位置越往下游越呈现边际递增，而不会发生公共物品提供中存在的供给第一批物品的价格会高于其后所供给物品的价格的情形。地方行政分割程度越高，则流域水污染治理失效的后果越严重，其治理成本越大，因此在实践中要特别防止流域水污染全局性失控。
二、参与共治是超越地方行政分割的流域水污染治理体制创新，有助于流域内不同利益主体形成集体行动
1.典型案例。笔者在此列举通过田野调查获得的3则相对成功案例，是因为它们中各自蕴育着我国流域水污染治道变革和制度创新的因素。
案例一:江苏赣榆县和山东莒南县联合治理龙王河流域水污染的案例表明，地方政府之间行政力的权威引导是实现参与共治的前提:首先，两县政府间形成了经常性的联席会议制度，建立了信息沟通平台，联席会议内容、污水处理厂建设进度、跨界断面监测数据、重点企业治理情况、治理设施运转等信息都对社会公开透明。其次，双方建立了联合督察机制，由两地环境监察人员组成联合督察组，日常监督沿河两县污染企业排放和治理设施运行情况，并约定监测周期和河流水体采样时间，检测结果互报、上报上级环境保护部门。第三，两县环境保护部门约定一旦发生污染事故时要迅速启动应急预案，双方要在第一时间到达同一断面采样监测，据此区分责任并采取果断措施。
案例二:江苏和浙江两省协商治理澜溪塘流域水污染治理的案例表明，流域内不同利益主体的互动共识是参与共治的制度动力:首先，作为不同省际的地方政府认识到长期以来以邻为壑的思路和做法得到的结果是损人不利己，只有协商协调才有可能实现双赢。双方的地方政府建立了市县镇三级互动，发挥了政府间合作的优势和主导作用。澜溪塘流域位于江苏省苏州市吴江市(县级)盛泽镇和浙江省嘉兴市秀洲区的王江泾镇之间。澜溪塘以北的盛泽镇纺织印染业发达，澜溪塘以南的王江泾镇经济以水产养殖、航运和农业为主，由于和盛泽镇接壤故此也有少量的印染企业，彼此互相制约；加之流域内水体一年内还有多日逆向流动，就污染物转移而言上游地区并无先天优势。在处理澜溪塘流域水污染时，首先是苏州市和嘉兴市达成共识，相同层级的吴江市和秀洲区建立了行政监察制度、信息披露制度和联席会议制度，而吴江市(县级)设在盛泽镇的环保分局也可以直接和对方秀洲区的政府部门协商处理水污染应急事件，消除了地方政府之间同级别对话的习惯性规则。其次，流域水污染治理提供了广阔的市场空间，相关企业发挥了污染治理设施建设的能力。第三，社会公众和团体对经济项目的环境评价实现了至关重要的参与权、知情权和话语权，参与流域治理的积极性得到了很大程度的尊重。公民利益保护机制的建立，有助于经济活跃的澜溪塘流域实现水资源环境的可持续发展。
案例三:江苏、浙江和上海共同治理太湖流域水污染的案例表明，治理只能在制度创新的过程中取得明显成效:首先，建立了多级政府之间的信息披露制度、行政监察制度和联席会议制度。多级政府之间能够统一协调行动，尤其是在不同行政区之间形成集体行动。这也表明，建立跨地区的政府间权威性机制是参与共治的首要条件。其次，建立了政府、市场和社会公众的参与共治机制。大量环境友好型组织、公民团体和个人都参与太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域内各个利益主体的集体行动，也充分利用了各方力量特长和资源条件的优势。在这其中，尤其是民间智慧和专家的指导，为太湖流域水污染治理注入了新的活力。环太湖地区企业和产业结构的调整和进步，以及生物技术对湖泊水体质量本身的改进，都受益于企业对高新技术的攻关和应用。排污权交易市场建设存在多重制约因素，市场机制需要进一步培育。第三，实现了不同部门之间的联动合作机制。地方水利、环保、财政、农业等部门在协商合作的基础上，各司其职，通力合作，由此建立了流域水污染治理的长效机制。尤其是太湖流域管理局和地方政府职能部门的合作，从根本上打破了流域水污染治理行政区域和流域的分野，为多部门联合参与流域水污染治理提供了良好的合作平台。
2.案例结论。通过对龙王河、澜溪塘、太湖3个流域水污染治理案例的分析，可以发现它们立足于经济发展水平较高、水资源构成严重制约和法治精神深入人心的社会现实，从制度层面进行了探索和创新。新的体制和模式在本质上有别于地方行政分割体制，其共同拥有的合理性在于:一是它克服了各个地方政府自利化的倾向，强调流域经济发展和生态环境的良性互动；二是它摒弃了一个地方政府的单边行政模式，强调多个地方政府之间的协同和合作；三是它脱离了经济权重决定话语权大小的传统游戏，强调地方政府依靠行政力权威构建平等的对话平台，在信息对称基础上通过谈判、协商达成共识和合作；四是它突破了在单一政府模式框架内谋划顶层设计的思路，强调政府、市场和自治组织等都是共同参与流域水污染治理的主体力量。这种模式生长于地方政府治理流域水污染的实践之中，它在超越地方行政分割体制的同时，也初步显示了制度探索和创新带来的活力，是一种参与共治机制。
三、参与共治依靠其独特的制度结构、动力来源和实现方式来取得制度绩效
参与共治是建立在流域共同利益基础之上，由地方政府间的协商、协同和合作形成一个跨行政区域的权威强制力，从而通过地方政府间的合力来确保和引导社会多层次利益主体共同参与合作的流域水污染治理机制。
1.制度结构。参与共治将流域水污染治理主体范围扩大为相关地方政府、地方政府相关部门、市场主体和社会公众(包括公民、法人、其他社会组织)等，形成了独特的制度结构:第一，参与共治以不同地方行政区的利益实现为前提。第二，政府间的合作形成一个跨区域的协同性和权威性力量。第三，建立行政区职能部门之间以及和流域管理机构的联动合作。第四，当地企业等市场主体、社会公众等社会主体的参与及其与地方政府治理行动实现协商合作。政府是治理的责任主体，给予流域水污染治理政策引导和制度激励。企业、社会公众不仅是政府力量的有益补充，也是流域水污染治理的主体。第五，立法和司法机构公平公正地保护流域内各利益主体的合法权益，协调和化解参与共治系统内的矛盾和冲突。与地方政府相对应的立法机构和司法机构一方面要起到社会公众代言人和监督人的作用，另一方面要加强和地方政府的沟通和互动。
2.动力来源。共同利益是实现流域内环境合作的利益驱动力。消除具有强烈外部性的流域水污染，必须依靠多方参与。如果流域水污染全局性失控，任何一方的利益都会受损。在流域水污染治理中，共同利益既可表现为流域内共同环境规则的制定、执行，也可以表现利益主体在互动中实现利益，还表现为出于控制损失的幅度和量度目的而达成的集体一致性等。在流域共同利益驱动下，政府、市场、公民以及社会组织共同形成多方面的支持系统，进而实现不同利益主体的合理利益诉求。在共同利益下制度有效性在空间上呈现出多维立体的参与共治结构，制度的有效性得以拓宽。
3.实现方式。第一，权威方式。参与共治首先强调，流域内不同政府间包括不同层次政府间实现协商合作，以突破地方行政分治的利益格局。流域水污染治理行动突破行政边界控制，跨区域共同协商和集体行动成为常态。在地方政府与流域机构关系上，参与共治要求地方政府从流域共同利益角度出发考虑全局问题和利益得失，以积极合作的姿态参与跨区域的流域水污染协商治理。第二，协调方式。在流域水污染治理中依靠双边或者多边公共协商，建立起不同利益主体之间的协调机制，以实现流域治理决策的合法性和决策执行的有效性。首先是要建立地方政府间的行政协同机制，其次是建立公众、市场和政府之间的利益协同机制。第三，沟通方式。流域内不同利益主体之间进行充分的信息交流。在流域水污染治理的参与共治中，政府应该以各种形式保障公民对行政决策的参与。第四，法治方式。建立完善的法律监督体系，进行有效的事前事后监督。第五，交易方式。一方面要严格实行“谁污染谁付费”的市场规则，另一方面要采取水资源配置效率优先的市场交易措施。
4.制度绩效。一方面，参与共治案例具备共同的绩效特征:地方政府间合力、市场和公民的参与，提供了制度激励。参与共治可以以较少的策略成本获取流域水污染治理的时空信息和相关科学知识，约束寻租和腐败，因此取得了超越地方行政分割体制的制度优势。另一方面，参与共治案例也呈现出绩效差异性特征:一是地方政府、企业和公众等参与主体的愿望和行为强弱，直接影响制度执行的效果。一般说来，地方政府间的联动合作为主会带来较高的协调成本，企业和公众的参与程度影响制度的活力。地方政府实现公共物品供给与生产分离，有利于企业更多地进入公共物品生产外包领域。二是参与共治的流域对象引起不同的治理效果。一般说来，湖泊在同一时间段容易发生流域污染事故，而整条江河同时被污染的可能性较小。进一步说，对于河流全流域而言，由于上游地区总是处于有利地位，在契约力度和有效性有限的情况下，各方参与共治的动力和愿望往往不足，因此建立参与共治的制度机制异常困难。对于湖泊水而言，流域水体遭到严重污染的后果是相关各方一损俱损，故各方参与共治的愿望和动力要强烈得多。由此推知，尽管江河流域自净能力优于湖泊，但就形成参与共治机制的动力而言，湖泊污染治理比江河污染治理有优势，在湖泊治理中更容易建立起参与共治的治理机制。三是影响制度的还有很多外围因素，例如流域范围大小、资金丰歉、技术优劣以及法制观念是否深入人心等，都会制约参与共治制度的实施而造成绩效差异。
5.制度模型。从参与共治多维立体的制度模型看来，共同利益是引导流域多方参与的最终目标，地方政府、市场主体和社会公众的有机互动构成参与共治的基础。参与共治的关键在于多个政府、多层级政府之间建立信息共享、协商合作、联合行动的联动机制。地方政府之间的合作、沟通与协调是参与共治模型的主导和主干。其中，不仅需要同级地方政府之间建立起合作联系机制，而且要在下级基层政府、地方政府甚至是中央政府之间建立起合作沟通的平台，建立起多级联动的机制，也就是多级政府之间可按照“跳板原则”突破同等级别对话协商的传统规则；不同层级政府间有明确的分工体系，基层政府要加强和当地社会公众、团体和市场组织的协调、沟通与合作，同时要建立起监督协调机制；地方政府职能部门之间、地方政府职能部门与流域管理机构之间要有良好的沟通、协调与合作。
四、在我国流域水污染治理中探索参与共治制度，可以坚持循序渐进、因地制宜、均衡激励的原则，逐步建立协商治理委员会的组织形式
1.实行参与共治应该更多地表现为强制性、人为设计、渐进式的制度变迁模式。这是因为:流域水污染治理形势严峻而紧迫，制度变迁需要更多地由政府权威和强制力来推动，而不是一般诱致性引导所能达到目的；制度创新的激励不够充分，制度变迁需要更多的人为设计来规范，而不能任由其自发演进和贻误时机；现存地方行政分割体制已经造成治理制度固化和利益关系的复杂化，流域治理中的不同利益主体经常出现零和博弈的困局，参与共治在现有模式基础上不可施以激进化的简单手段。我国流域水污染参与共治模式的实践尚属探索阶段，制度框架有待完善，制度空间有待拓展，制度变迁有待于更多的动力和激励因素的融合。
2.参与共治的案例多发生在我国经济相对发达的小流域地区，而大流域治理的参与共治机制形成困难但意义重大。在经济相对发达地区，流域系统相对较小，水资源非常紧缺，治理投入较有保障，公民法治精神浓厚，共同利益容易形成，基层政府往往具有政策创新的动力。相反，大流域内的不同利益主体的共同利益不易形成，它们在集体行动中容易陷入困境。尽管大流域内的经济总量大，上游地区在没有外力干预情况下，也总会选择让水污染顺流突破行政区边界实施污染转移。只有在对流域内地方政府的制度激励中，考核地方政府政绩时切实做到环境质量“一票否决”，坚决扭转违法成本过低的窘迫，并在相邻地区实施环境效益财政转移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成参与共治的集体行动。
3.参与共治的活力来自于对各个参与主体实施均衡激励，要进一步构建善治的政府、有效率的市场及公民自主参与的机制。首先，国家要加强对地方政府绿色经济指标的考核，从宏观上更多地考虑促进地区经济增长和流域生态环境协调发展。其次，任何企业都必须对自身的环境外部性负责，科技型企业可利用国家节能减排政策机遇，生产适合本流域水污染治理的环境装备。第三，充分利用听政于群众、问计于专家等协商民主形式，争取公众对参与共治方案的支持。培育公共治理的社会组织，在协商治理中逐步培养现代社会的环境意识。第四，依法维护契约的权威和参与主体对契约的遵守。
4.逐步建立常设性协商治理委员会的组织形式。参与共治在强调地方政府责任的同时引入了市场、社会公众和社会组织等多主体力量，是我国流域治理制度性重构。在政策组合的集体选择上，参与共治强调地方政府之间进行权威性合作，主张政府通过对企业更多的授权以激励企业为流域水污染治理提供更多更好的产品和服务，支持社会组织的深层次参与。参与共治落实到普遍操作层面上，可考虑在跨行政区的流域水污染严重地区真正建立常设性协商治理委员会。协商治理委员会可以考虑执行如下基本运行规则:
其一，就组织结构而言，以地方政府之间的合作为主，以多层级的政府合作为辅，既有民间力量的参与，也有市场主体的合作，还有立法机关和司法机关的监督。这个委员会可由相关地区的政府领导或知名人士轮流担任主管专员，下设日常调解组、战略咨询组、技术储备组和社会参与组，相关小组成员由技术专家和民间活跃分子构成。相关地方政府保障协商委员会的独立经费和其他办公条件。
其二，就职责范围而言，通过建立联席会议制度和不定期召开联席会议及时调解和处理流域水污染问题和纠纷；在涉及流域主体功能区定位、主导产业布局和流域水污染排放标准等重大问题时，充分听取来自不同行业的专家成员的咨询意见；跟踪技术进步潮流，嫁接先进技术和企业攻关的桥梁，为流域水污染治理提供技术储备；调动社会公众、团体组织或第三部门的力量，以程序合法手段提升其自觉参与共治的深广度；完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。
其三，就制度建设而言，积极探索建立流域之间的生态效益补偿机制，用市场交易机制维护行政区流域跨界污染地区的稳定机制，解决好不同行政区域的环境协调和补偿问题。在制度获得流域内相关行政区认可后严格实施。在水价改革环节，充分发挥价格杠杆作用，开展利益相关者听证，激励民间资本进入污染治理设施建设。在跨省际流域水资源调配和跨行业用水交易中，充分听取协商委员会的意见，在优先满足流域生态系统正常运行前提下，尽量降低制度运行过程中的交易成本，用市场机制促进水资源利用效率的提高。
其四，就监督体制而言，大力建设协商委员会信息网络平台，及时公布流域水环境自动在线监测的数据；跟踪流域水污染治理设施建成后的运行状况，对故意造成流域重大水污染事故者给予问责直至刑事处置；定期向上级政府首脑报告各地区流域水污染治理责任制的落实情况，建议将其作为考核地方政府政绩的重要标准；激励民间自组织和独立媒体参与到协商委员会中来，提高社会以及民众对水污染事故的知情权、反映权、举报权以及监督权；在相关法律修改和执行中探索实行举证责任倒置，发生环境诉讼时由排污企业提供没有污染受害个体成员的证据，从根本上改变排污企业对社会个体成员的力量强势。
五、从制度变迁的意义上看，参与共治可以成为我国水资源治理的重要原则
1.源于流域水污染治理实践并符合公共物品理论要求的参与共治，对治理我国水量分配和水能开发困局同样具有制度借鉴作用。在我国流经多个省市的大型流域，长期存在着地区和行业之间的水量分配不合理，按比例分配水量的传统思路表面上符合优先占用定制，实际上造成了水资源的低效率利用，还容易加剧下游地区用水紧张和流域水污染程度。在小水电开发热中，突击上马、密集布局、径流引水等乱象迭出，全然不顾河流上下游、左右岸和干支流等相关地区的利益诉求，给社会治理和生态环境系统造成了巨大冲击。强调在地方政府权威强制力基础上形成多主体协商治理的参与共治机制，其适用对象并不仅仅局限于流域水污染治理，而是可以考虑根据不同情况加以调整修正，使之成为我国水资源治理的普遍机制。
2.参与共治存在于制度的动态均衡状态之中，制度因素的组合决定绩效的优劣。参与共治类同弓弦的结构原理:将弹性条的两端头视作不同行政区的地方政府，以弦绷紧并缚住端头相当于地方政府间形成了权威性强制力，拉满弓弦可使分布于弓背之上的诸多企业和社会公众处于最大拉伸应力状态，此时弓弦力道获得最优配置，流域水资源治理中不同利益参与主体处于最优参与状态，即“弓弦最优配置”。在这种状态下，弓弦之间的不同行为主体都是程度不同的有效参与者；地方政府作为制度确立的主导力量，在制度均衡状态时维持系统应力最大。政府间强制力过小则权威性不够，难以协调多主体参与；强制力过大则成为传统意义上的单一行政模式，容易排斥多主体参与。
3.质量、数量和能量构成流域水资源三位一体，流域水污染防治、水量分配和水能资源开发构成了我国水资源治理的主要内容。中国水资源治理关乎生态安全、经济增长、粮食安全、公共卫生、社会稳定和外交战略等诸多方面，在国家发展总体布局中应该上升为国家战略。考虑到水资源本身的特征和规律，很有必要加强其治理的安全应急体系和能力建设。与此同时，若能在政府机构改革中设置国家水资源治理委员会，作为水资源保护、开发、利用和水污染治理的权威协调机构，将强化政府部门之间的集体行动。在国家水资源治理委员会之下，设置大型流域管理局，可以摆脱行业部门的利益掣肘和话语权干扰。需要强调指出的是，在流域参与共治体制内，地方政府与流域机构是合作而不是领导与被领导的关系，即便是今后可能出现拥有法律授权和财政独立的流域机构，也必须遵守整个流域内各利益主体在参与共治行动中达成的共同契约并且付诸行动。
总体来说，中国流域水污染治理的理性选择是从地方分治走向参与共治。参与共治经过完善和制度变迁，或可成为我国流域水资源治理的普遍机制，从而为我国水资源的有效治理提供制度支持。不过，参与共治还会受到流域水资源自然禀赋、经济发展水平、治理资金技术投入和其他社会制度安排的制约，其制度模型的构建和内生动力的拓展有待我国水资源有效治理的进一步检验和支持。参与共治生于治水困境，其使命亦在于突破困境。参与共治着眼于流域社会利益主体之间、人与人之间的关系互动，其理论和实践探索或可促进人与自然的和谐，促进现代社会治理理念的深化和进步。
作者系北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组成员
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
