《关于加快完善环保科技标准体系的意见》解读
2012年2月24日，环境保护部发布了一份重要文件《关于加快完善环保科技标准体系的意见》(环发〔2012〕20号，以下简称《意见》)。这是落实科学发展观，贯彻《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》有关部署和要求，落实第七次全国环保大会精神，建设生态文明和资源节约型、环境友好型社会，探索环保新道路的一项重要举措。深入学习领会文件精髓，把思想和行动统一到党中央、国务院和部党组的决策部署上来，准确把握文件内涵和实质，认真落实文件提出的目标和各项任务，是“十二五”乃至更长时期全国环保科技工作的中心任务。
一、深刻认识发布《意见》的重要意义
去年底，国务院印发了《关于加强环境保护重点工作的意见》，明确指出要积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，并将建立“完善的环境保护法规政策和科技标准体系”作为探索环保新道路要着力构建的六大体系之一。随后国务院召开了第七次全国环境保护大会，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志发表重要讲话，提出要坚持在发展中保护，在保护中发展，不断强化并综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，同时强调科学技术是解决环境问题的利器，要加强科技支撑，把科技创新放在突出位置。今年2月，国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》，科技在标准制修订过程中的贡献举足轻重。环境保护部针对环保科技标准工作专门发布文件，充分表明部党组全面实施科技兴环保战略的决心。
一是从发展战略上看，坚持在发展中保护、保护中发展根本指导方针必须加强科技创新。实践充分证明，科学技术是经济社会发展中最活跃、最具革命性的因素。科学技术迅猛发展深刻改变着经济发展方式，创新成为解决人类面临的能源资源、生态环境、自然灾害、人口健康等全球性问题的重要途径，成为经济社会发展的主要驱动力。“十一五”期间，我国节能环保产业产值已接近全社会环保投入，预计“十二五”期间，节能环保产业产值增加将超过环保投入，显示出新创产出大于治理投入的良好前景。我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，当前，我国环境总体恶化的趋势尚未根本改变，压力还在加大，一些地区污染排放严重超过环境容量，突发环境事件高发。总体来看，环境保护仍是经济社会发展的薄弱环节。因此，要把在发展中保护、在保护中发展的根本指导方针贯彻落实好，必须按照“十二五”规划明确提出的，要“坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。”
二是从国家目标上看，建设创新型国家必须把科技工作摆到突出位置。党中央、国务院作出建设创新型国家的决策，是事关社会主义现代化建设全局的重大战略部署。建设创新型国家，核心就是把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点，走出中国特色自主创新道路，推动科学技术的跨越式发展；就是把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，建设资源节约型、环境友好型社会，推动国民经济又好又快发展；就是把增强自主创新能力作为国家战略，贯穿到现代化建设各个方面，激发全民族创新精神，培养高水平创新人才，形成有利于自主创新的体制机制，大力推进理论创新、制度创新、科技创新，不断巩固和发展中国特色社会主义伟大事业。2020年建成创新型国家，基本实现小康社会奋斗目标，这是党中央、国务院对全国人民发出的伟大号召，环保部门应该积极响应号召并努力成为建设创新型国家的推动者，为全面实现小康社会奋斗目标而作出应有的贡献。
三是从管理需求上看，实现环境管理战略转型必须科技先行。“削减总量、改善质量、防范风险”是当前及今后一段时期我国环境保护的总体思路，也是新时期指引环境管理战略转型的新方向和新要求。改善环境质量是环保工作的根本出发点和落脚点，也是环保工作的永恒主题。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。纵观国内外环境保护的发展历程，每一次环境保护领域的重大理论创新和技术革新，总会引领环境保护意识、管理思路与污染治理水平的跨越发展。要破解发展经济与保护环境的难点、解决影响可持续发展和群众健康的突出环境问题、不断开创环保工作新局面，离不开先进理念引领，离不开强大科技支撑，离不开重大科技突破。《意见》正是基于这样的思路和考虑，把环保科技作为引领和支撑环境管理的重要依托，推动环境管理从污染物排放控制逐步走向环境质量控制，并最终实现风险防范控制的战略转型。
二、准确把握《意见》的内涵和精髓
《意见》是在总结历史经验教训的基础上，科学分析当前形势、准确把握未来方向、汇聚各方智慧的集体结晶，其内容丰富，内涵深刻。学习领会《意见》，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在全面把握第七次全国环保大会精神的基础上，按照深入贯彻落实科学发展观、建设生态文明的新要求，准确把握《意见》的内涵和精髓。概括来说，主要是战略、主线、目标、体系。
第一，继续坚持科技兴环保战略。战略事关全局、事关方向。科技兴环保战略是第一次全国环保科技大会时，原国家环保总局党组审时度势、统筹全局提出的重要战略思想，以科技创新促进历史性转变，以科技进步带动环保事业跨越式发展。自战略提出以来，广大环境科技工作者的积极性显著提高，全国环保科技工作取得了长足进展，组织开展科学研究和技术攻关，在解决重大环境问题、建立环境管理制度、制修订技术法规标准、研发污染防治技术、制定生态保护对策措施，促进环保产业发展、培养环保科技人才，以及促进经济发展方式转变和建设生态文明等方面，发挥了重要引领和支撑作用，为环保事业的蓬勃发展提供了一定的科学、技术、制度和物质保障。“十一五”期间，环境与灾害监测预报小卫星成功发射并业务化运行，环保公益性行业科研专项得以设立并累计投入超过7.8亿元，环境基准与风险评估国家重点实验室的获批建设，水体污染控制与治理科技重大专项顺利启动并全面实施，成立了国家环境咨询委员会和环境保护部科学技术委员会(以下简称“两委”)，新发布502项国家环保标准，环境技术管理工作从无到有，环保系统院士人才实现零突破等。这些成就充分说明科技兴环保战略既是有效推进环境保护历史性转变的客观需要，同时也为新时期开创环保科技工作新局面奠定了坚实基础。“十二五”乃至今后相当长的一段时期内，各级环保部门继续坚持并全面实施科技兴环保战略，充分发挥环保科技在环保事业全局中的重要作用。
第二，强化标准统领这条主线。突出环保标准在环保科技工作中的核心地位，通过强化标准对环境管理的支撑和引领作用，推动环境管理从污染物排放控制逐步走向环境质量控制，并最终实现风险防范控制的战略转型。近期来，《环境空气质量标准》的修订实施问题引起党中央、国务院高度重视，地方各级政府和社会各界高度关注，充分反映了当前环境、经济、社会形势下迫切需要大的环境管理战略转型，这也是新时期探索环保新道路的重要任务。国际环境保护历程表明，以污染物排放控制、环境质量控制、风险防控为核心的3个环境管理阶段是依次出现、逐步提升的。我国压缩型、复合型的污染特征，又决定了这3个阶段相互交叉重合。以《环境空气质量标准》修订发布为标志，中国环保道路开始进入污染控制与质量管理兼顾的新阶段。
新修订的《环境空气质量标准》增设了PM2.5和O3指标，收严了PM10和NO2等指标，更加全面客观反映了当前环境空气质量问题，势必引导大气环境管理从环境空气质量目标出发，采取各类措施应对经济高速发展中的复合型大气污染形势，包括大幅度调整能源结构和产业结构、加快淘汰重污染企业、提升车用燃油品质、大力发展公共交通和新能源汽车、引导绿色出行和可持续消费等，这将带来经济、社会、环境领域的一系列深刻变化。可以预见，未来水、土壤、自然生态方面的环境管理也将发生类似转变。为此，李克强副总理高度评价此次标准修订工作“不仅是环境保护的一大进步，也是经济结构、消费模式的一大转折”。
环保标准是环境管理的基础，也是环保科技工作的重中之重。修订标准的实践表明，从污染控制为主转向污染控制与质量改善兼顾，是我国环境保护事业发展的必然结果，更是中国经济与环境发展到一定阶段的必然要求。“十二五”期间，我们要进一步突出环保标准在环保科技工作中的核心地位，根据标准工作的需求部署科研任务，充分发挥重大科研成果对标准制修订的支撑作用，通过标准实施带动技术进步和环保产业发展，为建立我国环境基准奠定基础。通过强化标准对环境管理的支撑和引领作用，推动环境管理从污染物排放控制逐步走向环境质量控制，并最终实现风险防范控制的战略转型。
第三，工作目标更加务实。科学量化目标是有效推动事业发展的重要指引，定量考核指标是确保事业达到预期成效的重要保障。《意见》在科学设定“十二五”完善环保科技标准体系定性目标的基础上，明确提出具体量化目标，并将逐一对照加以考核，这在我国环保科技发展历史上还是首次，既表明环保科技工作逐步进入精细化管理和科学发展的新阶段，又彰显部党组改革创新、力求科技突破的务实作风。
一是明确了科技减排贡献率指标。科技减排是指通过促进产业技术升级，减少生产作业过程中和治污过程中的污染物产排量，激励企业选择更清洁的工艺和更有效的污染治理技术和管理技术，最终实现污染物减排。从世界科技发展史来看，科学技术在推动经济增长中所占的比重不断上升，对经济增长的贡献率越来越大。美国1929~1969年科技进步对经济增长的贡献率逐期提高，由1929~1941年的33.8％提高到1964~1969年的71.9％。世界各主要资本主义国家进入20世纪50年代，科技进步对经济增长的贡献率也都超过了其他生产要素投入量对经济增长贡献。从我国科技发展的已有成效看，科技进步对经济增长的贡献率虽然同发达国家相比有较大的差距，但也在不断上升，研究表明，上海市科技进步对经济增长贡献率1996年为38.71％，1998年接近44％，2000年首次突破50％。从我国环保事业发展趋势看，科技减排是传统三大减排工程(结构减排、工程减排、管理减排)的基础，而这3种减排手段又是科技减排的载体。随着未来我国社会经济进一步发展，经济总量不断提升，污染物产排量将进一步增加，仅依靠传统减排工程措施，有可能不足以全面支撑经济发展的需要和减排任务的完成，大力实施科技减排工程，向科技要减排潜力和排放空间已成为当前推动环保事业可持续发展的重要着力点。
《国家中长期科学和技术发展规划纲要》提出，到2020年力争科技进步贡献率达到60％以上。《国家“十二五”科学和技术发展规划》中提出到2015年科技进步贡献率力争达到55％。专家研究显示，“十一五”期间我国科技进步对化学需氧量减排的贡献率约为60％，对二氧化硫减排的贡献率约为45％。因此，到2015年科技减排贡献率达55％以上的指标，总体来看既是对以往环境科技工作的继承和发展，又体现了新时期新阶段环保事业对科技减排的新要求，是比较切实可行的。
二是明确了环保标准制修订指标。环保标准是科学执政的重要手段，也是环保执法的重要依据。“十一五”期间，我国环保标准以年均增长百余项的速度不断健全和完善，累计新发布502项国家环保标准、72项地方环保标准，有效支撑了节能减排重点工作，促进了经济发展方式转变和产业结构优化。但综合来看，环保标准的科学性、系统性和适用性还有待进一步增强。随着环保投入的不断增加和标准制修订步伐的不断加快，“十二五”期间，环保标准在环保科技工作中的核心地位将进一步提升，以保护生态环境和人体健康为目标，以环境质量标准为核心，以污染物排放和控制标准、环境监测和环境管理技术规范为重要内容的环保标准体系将进一步得到加强和优化，再制修订600项标准的目标有望如期实现。
三是明确了环境技术管理指标。环境技术是污染防治的基础，是环境管理和监督执法的技术依据。环境技术管理工作从无到有，确立了以技术指导、评估和示范为主要内容的管理框架，完成了100余项环保技术文件的制修订工作，为环境技术进步和管理水平提升提供了重要的基础保障。但环境技术管理现状与污染防治需求间还存在一些不适应的地方，主要表现为整装成套的环境实用技术相对缺乏，企业污染防治技术指导和排放标准制修订技术支撑力度有待加强。“十二五”期间，将进一步加大对环境技术管理体系建设的投入，结合《国家环境技术管理体系建设规划》的有关要求，计划完成30项重点行业污染防治技术政策、30项污染防治最佳可行技术指南和40项工程技术规范，全面提升重点行业污染减排的技术支撑水平。
四是明确了环保产业发展指标。作为国家确定的七大战略性新兴产业之一，环保产业是为社会生产和生活提供环境产品和服务活动，为防治污染、改善生态环境、保护资源提供物质基础和技术保障的产业。“十一五”期间，我国节能环保产业产值累计超过7万亿元，增加值约两万亿元，已接近全社会环保投入。“十二五”期间，节能环保产业产值累计将达到十几万亿元，增加值将超过环保投入，显示出新创产出大于治理投入的良好前景。环境服务业是引领环保产业发展的关键，环境服务业占环保产业的比重是反映环保产业整体发展情况的重要参考指标，各级环保部门要高度重视这一问题，着重发展环保设施社会化运营、环境咨询、环境监理、工程技术设计、认证评估等环境服务业。根据中国环境宏观战略研究中科技保障体系研究部分的主要成果，以及环境保护部发布的《关于环保系统推进环保产业发展的意见》的有关要求，要力争到2015年环境服务业产值占环保产业的比重达到35％以上。
五是明确了环保人才总量指标。近年来，全国环保科技人才队伍实力逐年提高，结构层次更趋合理，高层次人才和青年科技领军人才显著增加。截至“十一五”末，部直属的科研院所科技人员总量达1500人以上，是“十五”末期的两倍，高级技术职称人数比例达45％，2人当选中国工程院院士，2人入选国家“千人计划”、15人享受国务院特殊津贴、6人入选新世纪百千万人才工程国家级人选、2人获得全国专业技术杰出人才称号、1人获得中国青年科技奖称号。“天地万物，唯人可贵。”发展环境科技，关键在人才，尤其是创新型科技人才。根据《生态环境保护人才中长期发展规划(2010~2020)》的有关要求，“十二五”期间，环保部门将进一步加大人才队伍建设力度，努力实现环保科技人才总量比“十一五”期间增长50％的目标，建设一支数量充足、素质优良、结构优化、布局合理的环保科技人才队伍。
第四，工作重点是加快完善5个体系。文件提出要加快完善环境科技创新体系、环保标准体系、环境技术管理体系、环保产业培育体系和科技支撑保障体系。这5个体系是在“十一五”环境科技三大工程建设取得一定成效的基础上，为进一步强化环境管理，更好实现环境优化经济发展而设立的。《意见》更加突出了环保标准在五大体系中的核心地位，更加关注环境科技发展的物质基础，更加强化了支撑保障的系统性与可操作性，更加强调了相互间的有机联系和互相促进。
一是加快完善环境科技创新体系。科技创新是生产力发展和人类社会进步的重要动力。环境科技创新更偏重应用型创新，需要坚持问题导向和目标导向，在注重突破核心共性技术的同时，强化环境管理服务，促进环境质量改善，增加新型问题的探查能力，解决影响人们群众健康的突出环境问题。当前，我国环境科技整体创新能力不强，基础性研究需要进一步强化，环境基础信息获取与共享能力相对薄弱，应对国际环境问题能力也有待提高。《意见》重点从重大科技专项、科技减排工程和提高新型环境问题探查能力3个方面提出了加快完善环境科技创新体系的具体要求。确立了实施科技减排工程的原则性做法，包括目标制定、路线图设计、标准配套、协同控制、评估考核指标体系建立等环节，提出了以全面实施“水专项”为龙头，积极推进区域大气污染控制、土壤污染防治与修复、环境基准等重点科研专项，加强对气候变化等新型环境问题的研究，构建以风险防控为核心环境管理模式的环境科技创新工作思路。
二是加快完善环保标准体系。环保标准规范是环保部门参与国家宏观决策、破解保护环境与发展经济矛盾、加快推进历史性转变的重要途径，是实现环境保护目标、改善环境质量、提高环境保护监督管理水平的重要保障。环保标准是“十二五”环保科技工作的核心和龙头。新发布的《环境空气质量标准》叩响了环境管理战略转型的“发令枪”，这表明环保标准在推动环保事业健康快速发展的进程中将发挥越来越重要的支撑和保障作用。当前，环保标准体系建设过程中还存在一些问题，标准体系完整性仍需提高，服务重点工作能力有待加强，标准宣贯力度需要进一步提升，投入保障相对不足。《意见》重点从环保标准体系建设、标准制修订、标准科研与评估和宣传培训4个方面提出了环保标准规范体系建设的总体要求。强调要按照科学性、系统性和适用性要求完善环保标准体系，发挥科研成果对环保标准制修订的支撑作用，科学确定环境质量标准控制限值，不断加严排放标准和完善环境质量评价方法。强调完善以环境质量标准为核心的环境标准体系，加强标准的制修订工作，使环境质量评价结果与人民群众的感受相一致。着重要加强标准可行性的研究，强调环保标准实施的技术保障，加大标准执行情况的监督检查力度，积极推进标准宣传培训工作，建立环保标准培训制度。
三是加快完善环境技术管理体系。环境技术进步是确保环境污染有效控制、环境质量持续改善、环境风险有效防控的关键因素。我国环保事业30多年的探索历程中也实践积累了大量环境技术。但与国外相比，掌握的核心关键技术仍然较少，整装成套的实用技术相关缺乏，技术应用推广的成本相对较高，探索代价小、效益好、排放低、可持续环保新道路所需的环境技术管理体系急需进一步加强和完善。《意见》主要从污染防治技术指导、环境技术评价验证和技术研发推广3个方面提出了环境技术管理体系建设的具体任务，强调要按照“技术簇”的管理思路，研究制定污染防治技术政策、工程技术规范和最佳可行技术指南，定期发布环境技术发展报告、国家先进污染防治示范技术名录、国家鼓励发展的环境保护技术目录等指导性政策报告，提出了建立环境技术验证制度的明确要求，针对采取新技术新工艺的工程项目研究制定相关激励政策措施，加快先进实用新型环境技术的研发推广。
四是加快完善环保产业培育体系。环境保护部党组高度重视环保产业在转变经济发展方式中重要作用，近年来多次就促进环保产业发展问题发布了一系列文件，出台了多项配套政策措施。目前，正在积极酝酿出台专门针对环境服务业发展的意见。特别是针对国务院《关于加快发展服务业的若干意见》中提出的到2020年，要基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50％的宏伟目标，环保产业的快速健康发展至关重要，其中提高环境服务业在环保产业中所占比重是实现这一目标的现实有效途径，也是当前环保部门切实推动环保产业发展的重要着力点。虽然，近年来我国环保产业正逐步由以传统的装备制造为主向以服务业为主转变，环境服务业占环保产业的比重也逐步提高，但总体来说，环境服务业占环保产业的比重仍然较低，这说明我国环保产业总体还处于发展的初级阶段。因此，《意见》主要从环境服务业、清洁生产、可持续消费和示范工程几个方面提出了环保产业培育体系建设的相关任务。重点是要不断提高污染治理设施运营的社会化和专业化水平，开展设计建设运营一体化和合同环境服务等新型服务模式的试点工作，推动环境基本公共服务均等化，加强对污染全过程的控制，开展可持续消费节能减排绩效评估试点，制定环保系统推进产学研联盟管理办法，组建5~10个战略性新兴环保产业联盟，加快培育建设一批环保产业孵化器。
五是加快完善科技支撑保障体系。科技投资是战略性投资，要舍得为科技发展提供良好的人财物的支撑保障。虽然“十一五”期间，环保科技方面的投资发生了质的飞跃，环保科技的产出实现了全方位的突破，但“十二五”我国经济社会发展面临的资源环境瓶颈更加突出，节能减排的形势依然严峻。在环境管理由总量控制向质量控制和风险控制兼顾转型的新形势下，环境科技面临的任务更加艰巨，环境科技的基础保障能力不足的问题日益凸显。现有环境科技投入渠道不多、总量不足，高层次、高技能人才缺乏，基础能力亟待增强，这些均成为制约环保科技跨越式发展的重要因素。针对上述问题，在未来相当长的一段时期内，各级环保部门要统一思想，充分认识环境科技在环保工作“整盘棋”中的突出作用，通过健全科学决策机制形成重视科技、重视科学决策的良好氛围；要舍得在科技上花钱，通过拓宽资金投入渠道，加大投入力度，夯实环境科技的物质基础；通过加快机制体制改革，加强人才引进和培养，为环境科技的发展提供源泉和动力；通过实行“走出去、引进来”战略，为环境科技的健康发展提供良好的外部环境。《意见》提出了5项保障措施，即健全科学决策机制、加大环保科技投入力度、创新科研体制机制、加强科研基础能力和加强环保国际合作。进一步强调了环保工作要全面依靠科学决策机制，把科学研究和专家论证意见作为专业技术性重大决策的前置条件。在科研基础能力建设方面，要加强环境科技创新基地和平台建设，在继续加强国家环境保护重点实验室、工程技术中心、野外观测研究站建设的同时，要大力推进重点流域科研机构的组建工作。在加大投入力度方面，强调要完善多元化、多渠道的环保科技投入体系，鼓励地方设立有区域特色的环保科研专项，积极争取国家财政支持和地方财政增加环境科技投入，探索建立地方环保科技经费稳定增长机制。在科研体制机制方面，要加快主要从事环评、设计、咨询等业务环境科研院所的企业化转制，建立国家环境保护优秀科技人才奖励制度，营造有利于环境科技创新的人文环境。在环保国际合作方面，要建立环境科技国际合作平台，吸引全球环境科技资源为我国环保事业服务。
三、认真贯彻落实《意见》，努力开创环保科技工作新局面
《意见》是指导新时期环保科技工作的纲领性文件，是环保系统对《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和第七次全国环保大会精神的具体落实。它的发布，是环保科技历史上一个里程碑，预示着我国环保科技事业迎来了难得的发展机遇。我们必须认清形势，真抓实干，努力实现环保科技跨越式发展。
一要面向管理做好支撑。环保科技和环境管理是环保工作上台阶出亮点的两个重要方面。两者分工合作，相互支持，在环保实践中相互促进，相辅相成。正确处理好科技和管理的关系就是要转变重管理轻科技的思想和做法，把环境管理切实转到依靠科技进步和创新上来，而环保科技的发展也要面向环境管理的主战场，不断提高服务水平。
二要统筹兼顾并突出重点。当前，环境保护仍是经济社会发展的薄弱环节，我们面临的改革和发展的任务仍十分繁重，全国各区域环境保护面临的形势也不尽相同。深刻把握环保事业发展中平衡与不平衡的辩证关系，从实际出发，把需要和可能结合起来，注重发展的协调性和稳定性。坚持因地制宜，因时制宜，不强求一律，不搞齐步走、一刀切。充分发挥环保科技的引领作用，抓住影响环境质量的主要矛盾和矛盾的主要方面，全面部署，重点突破。
三要立足当前并着眼长远。我国环境问题呈现压缩型、复合型和结构型特点，环境保护的任务更为艰巨。面对如此艰巨的环境管理任务，迫切需要处理好当前与长远的关系，要树立“持久战”思想和“大系统”观念，既不能好高骛远，只想长远不干当前；也不能急功近利，只顾当前不想长远。没有坚持不懈的当前努力，长远目标就无法实现；没有鼓舞人心的长远目标，当前的努力就方向不明。当前与长远既统一于环境质量改善的宏伟目标，又统一于环境质量改善的伟大实践。要充分利用国家财力快速增长、建设能力显著提高的有利条件，科学制定长远发展规划，有序安排近期实施计划，针对环保科技的重点薄弱环节，集中力量分期分批加以突破。
《意见》的发布标志着环保科技事业春天的到来。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以高度的责任感和紧迫感，乘势而上，改革创新，团结拼搏，努力开创我国环保科技工作的新局面，为积极探索环保新道路，加快实现环境保护历史性转变而努力奋斗！
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