环境诉讼立案难有望解决
最高人民法院中国应用法学研究所原所长，天津大学教授 孙佑海
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根据中央全面深化改革领导小组第十一次会议的决定，最高人民法院于4月15日印发了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》于今年5月1日起施行。
《意见》的主要内容包括：立案登记制改革的指导思想、登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、切实加强立案监督6个方面。
在《意见》公布之后，还需要最高人民法院制定相应的司法解释，作为法官办案的直接依据。为把《意见》落到实处，4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》{法释〔2015〕8号}，4月15日公布，自2015年5月1日起施行。
变立案审查制为立案登记制将对环境诉讼带来什么影响？近日，记者采访了最高人民法院中国应用法学研究所原所长，天津大学教授孙佑海。
1谈现状：我国环境诉讼较少，环保法庭还在“等米下锅”
中国环境报：立案登记制为何能防止案件“久拖不立”？
孙佑海：今后，群众到法院起诉、自诉或者申请强制执行、国家赔偿，法院要一律接受诉状。当场能够判定起诉、自诉和申请符合法律规定条件的，当场登记立案。当场不能判定是否符合法律规定条件的，应当在法律规定期限内决定是否立案。
这种要求是明确的，时效性是很强的，要求是很高的。如起诉应当在收到之日起七日内决定是否立案，刑事自诉应当在收到次日起十五日内决定是否立案；对于执行异议之诉，应当在收到之日起十五日内决定是否立案。在法律规定期限内，认为起诉、自诉和申请不符合法律规定的条件，应当依法裁决不予受理或不予立案，并载明理由。无法判定是否符合法律规定条件的，先行立案。这更充分地保障当事人的诉权，也对法院立案工作提出了更高的要求。
登记立案后，法院应当及时将案件材料转给相关业务庭。对登记立案后移送的案件，相关部门不得随意以起诉材料不齐全、诉讼证据有缺失或者案件难以审理执行等为由，退回立案部门。
中国环境报：我国环境诉讼较少，为什么会出现这种现象？
孙佑海：的确存在令人尴尬的“等米下锅”情况。以2013年的办案情况为例，统计数据显示，2013年度环境案件结案总量为4093件（由于各地法院统计口径不一致，这个数据可能与真正意义上的环保案件数量不完全相符）。
结案较多的是：福建省三级环境资源审判机构审结2368件，占结案总数的57.9%；海南省三级环境资源审判机构审结660件，占16.1%；重庆市环境资源审判机构审结335件；贵州省环境资源审判机构审结132件。
一些省市的环境资源审判机构2013年度结案量为零，如北京、上海、天津、广西、河南、山西、陕西、广东、内蒙古、湖南、新疆、宁夏、西藏、湖北等。
还有一些法院“等米下锅”现象明显，如河北11个环境资源审判机构有24名法官，一年环境案件结案总量为24件，平均每人一年结案1件；江苏省5个环境资源审判机构一年共结案5件；浙江两个环境资源审判机构一年共结案3件。
环保法庭结案的数据显示出它们正处于十分尴尬的状态。一些地方迫于审判绩效考核的压力，只好让环保审判庭去办理劳动争议、交通肇事等案件，以弥补办案数量的不足。
中国环境报：环保法庭真的无事可做吗？
孙佑海：我国的环境污染纠纷呈逐年上升趋势，但绝大多数未进入诉讼程序。“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访达30多万件。相比之下，环境行政诉讼只有980件，环境刑事诉讼只有30件，环境民事案件只有12278件。以上三大诉讼的案件总量仅占同期环保行政部门受理环境信访的4.4%。
人民法院受理的环保案件数量少，并不能说明环境纠纷真的就是少了，只能说明多数纠纷是通过非法治的方式在法庭之外解决的，而环保法庭远远未成为解决环境纠纷的重要渠道。
2谈影响：立案登记制改革充分保障案件当事人诉讼权
中国环境报：如何破解环保法庭“等米下锅”的尴尬？
孙佑海：环保法庭“等米下锅”主要源于地方干扰和自身的不作为。经过调查得出结论，一是地方对环境诉讼的干扰十分严重，二是法院自身缺乏担当精神。
如，当年四川沱江发生严重污染的时候，许多律师跃跃欲试参与环境诉讼。但是，当地司法行政部门很快发出红头文件，明确要求律师一律不准代理沱江污染案件。法院以此为由，拒不受理相关案件，从而失去了一个通过环境审判推动环境保护工作的良机。
推行立案登记制度，是对案件当事人诉权最为充分的保障，是解决“立案难”的改革重拳。
中国环境报：此次立案登记制改革将对环境诉讼带来哪些影响？
孙佑海：我国立案登记制的改革措施，对解决环境案件的立案难，必将发挥重要的影响。这项制度的推行有利于消减司法“地方化”的影响。这是维护国家法律统一适用的重要前提。
概言之，由于地方保护主义等因素的存在，基层法院在受理案件时往往出于对特殊类型的案件设置专门的立案门槛，甚至会出台专门内部文件以“正名”，导致权利当事人有案难立、有权难实现。立案登记制则必然要废除这些非法的地方“土政策”，确保国家法律在国家各级法院统一适用。
此次改革还将对解决“民告官”的环境行政诉讼将产生重要的影响。对此，各级人民政府及其环境保护部门要有足够的思想准备，要采取足够的应对措施。
中国环境报：改革将对环境公益诉讼带来哪些影响？
孙佑海：过去很多环境公益诉讼，在有关的社会组织向法院提起诉讼时，由于当地党政机关或领导干预，而被“和谐”了。
立案登记制推行，对解决环境公益诉讼立案难问题有着积极意义。但我同时认为，这次改革对环境公益诉讼的影响是有限的。因为，最高法强调“有案必立”，有一个重要前提，就是要“符合法律法规”，而不是随意要求法院立案，法院也不会随意立案。
新《环保法》第五十八条规定对提起环境公益诉讼的组织资格进行了一定的限定。如何解读法律规定，是司法解释要解决的首要和核心问题。
如，关于“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的界定。只要社会组织的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，就可以认定为“专门从事环境保护公益活动”，对社会组织提起诉讼的地域范围则未予限制。同时，社会组织在起诉前的成立时间必须满5年，一些专门为提起某项环境民事公益诉讼而临时成立的社会组织不应赋予其原告资格。
关于“无违法记录”。司法解释将“无违法记录”限定为社会组织未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚，不包括情节轻微的违规行为，也不包括社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为，同时，还将违法行为发生的时间限定在提起诉讼前的5年内。
而且，提起环境公益诉讼还有证据方面的要求。有关的社会组织为搜集证据必然会有很大花费。证据提交之后，根据对方当事人的要求，还要求进行证据的鉴定。进行鉴定也需要很大一笔花费。所以，进行环境公益诉讼并不是一件容易的事。
3谈措施：降低起诉风险考验证据收集能力等专业素养
中国环境报：法院如何应对实行立案登记后，可能出现的案件数量增加等问题？
孙佑海：实行登记立案制，法院各类案件，尤其是环境诉讼的案件数量预计会出现不同程度增长，涉诉信访等方面的任务也可能增加。对此，人民法院在健全配套机制方面，已经做了部署。
第一，从法院自身而言，要大力提升诉讼服务水平。第二，要改革审判执行机制，完善先行调解机制，探索庭前准备程序。第三，法院要在发挥审判功能的同时，进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第四，要积极推进环境资源审判“三审合一”模式。第五，要积极稳妥设置环境资源审判机构。
中国环境报：立案登记制的实行，也要向当事人讲清楚影响吗？
孙佑海：是的。必须注意到，立案登记制的施行，在我国目前当事人法律素质普遍不高、又不习惯委托专业律师代理帮忙的情况下，很可能会给当事人带来起诉不足的风险。
从进入登记的一刹那，诉讼请求、基本依据和证据材料就进入严密的程序环节，在很多方面通常没有多少斟酌选择反悔的余地，可见这对于那些法律水平不高、又没有钱请律师或者不愿意请律师，或者请的律师专业水平也不高（我们的律师群体确实存在良莠不齐）的当事人来说，不能不说是一种风险。
立案登记制改革只是解决了案件入门的问题，至于能不能打赢官司，还要看当事人提供的证据，看法院依据事实、法律作出的判决。
许多当事人起诉往往是抱着必胜的信心来的，其实起诉之前应尽可能收集齐全各方面的证据，同时研判对方可能提供的证据、可能提出的问题，避免盲目起诉，这样才能提高自己胜诉的几率，降低起诉的风险，真正实现打官司的目的。
中国环境报：方便立案是否意味着鼓励通过打官司来解决环境纠纷？
孙佑海：方便立案，并非鼓励打官司。客观来看，打官司并不是解决纠纷的最好手段，而是最后手段。实行立案登记制，保障当事人的诉权，也并非鼓励人人都去打官司。
中国正处于经济转型时期，社会中各种矛盾纠纷也比较多，如果所有的纠纷都涌入法院，会带来巨大的司法压力。即便法院都给你立案，迟迟无法判决，同样没有意义。
打官司程序复杂，耗时长，成本高。在中国这个传统的人情社会，对簿公堂还常常容易伤和气。一把钥匙开一把锁，不同的纠纷采取不同的方式解决可能效果更好，事实上很多纠纷都适合采取非诉讼手段来解决。
法院要在发挥审判功能的同时，将进一步推动完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，让群众在面对纠纷时有更多的选择。
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立案登记制
有何特点？
立案审查制是指，当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。在现行的立案审查制下，法院要对诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理。在实践中，受制于普通公民对法律程序的认识水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案审查制直接导致了一部分应当由法院受理的案件被挡在了门外。
立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。
两者的区别：一是诉讼起点不同。立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时。立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。
二是立案条件不同。立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题。立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。
三是对当事人起诉权的保障不同。立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。
改立案审查制为立案登记制后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围，能够更充分地保护当事人的诉权。
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