落实PPP项目的困难与途径
2015年年底的中央经济工作会议指出，要加快推进和规范政府与社会资本合作（PPP），强调法治化运作，保护社会资本的投资积极性和收益权利。财政部也于近期结束了《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的意见征求工作，并即将推出第三批PPP示范项目。
基于国家政策层面对推广PPP模式的肯定和重视，2015年以来PPP项目规划呈现出井喷式增长，社会资本跃跃欲试。据统计，截至今年2月，全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台，总投资约8.3万亿元，但实际开工率不足5%。因此，抓好PPP项目落实落地，是PPP模式取得成功的关键。
PPP项目的内涵与国内发展溯源
PPP（Public-PrivatePartnership）意即公私伙伴关系，也就是作为政府的公共部门与社会资本之间的合作关系，此种合作关系绝大部分应用于公共基础设施建设。PPP项目最早出现在18世纪法国的水利领域，但是真正发展是在20世纪90年代的英国，英国时任首相撒切尔夫人为了缓解国内日益增长的基础设施建设需求而大量采用PPP模式。
我国在PPP模式的应用上起步较晚，地方政府在基础设施建设领域往往使用直接财政投入或政府平台举债的传统方式，PPP模式一直得不到足够的重视。近年来，随着全国各地逐渐开始大量投资基础设施建设，各级财政压力逐渐增大，财政负债率居高不下。因此，从2014年开始，以社会资本全面参与、覆盖项目全生命周期为基本特征的PPP模式似乎成了解决以上问题的不二法门。
PPP项目在我国落实难的原因
第一，政府和社会双方均专业能力不足。首先，盲目立项，未经充分论证。我国关于公私合作关系的起步较晚，政府和社会资本并未对此模式有充分的准备。自2003年建市［2003］30号文开始，双方更倾向于使用不含有“经营”的“建设—转让”（BT）模式完成项目建设。而在2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预［2012］463号）对地方政府采取BT模式融资进行限制之后，地方政府和社会资本均尚未适应2014年国发［2014］60号、财金［2014］113号及发改投资［2014］2724号文以特许经营权为核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩张的浪潮之下，政府和社会资本专业知识不充分、缺乏项目操作经验等问题就凸显出来。其次，盲目立项导致PPP项目激增，政府没有做好相应准备。受专业知识限制，政府在多重审核标准的建立上力不从心，导致大型有稳定收益的项目几乎被社会资本包揽，而一些小型的项目社会资本无法进入的局面，许多项目因此难以落实。
第二，PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。
第三，关于PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突。我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，各种配套法律政策还处于试验阶段，未形成统一规范的体系，并且效力层级不高。
第四，PPP项目投资大、周期长、收益低，不符合地方政府对短期政绩的诉求。PPP项目一般投资较大，运作周期长，而这些项目一般是由地方财政提供支持。根据现有规定，政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司（SPV），这需要地方政府一定数额的资源投入。鉴于任期制等考虑，地方政府往往会选择见效快、收益高的项目，最终PPP项目就难以得到落实。
解决PPP项目落实难问题的途径
第一，按照一定路线图逐步推广PPP适用领域，避免一哄而上。世界上PPP模式的发展趋势，一般是先由道路、机场、桥梁等建设领域出发，逐步推广到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵循先易后难的规律，逐步培养政府和社会资本的执行能力，按照上述路线图推广PPP适用领域。
第二，改革政府运行模式，建立外部综合专家库，弥补政府专业知识的不足。PPP项目涉及面广，较为复杂，往往需要充分的物有所值（VFM）和财政承受能力论证才能确定项目是否合理。应该建立专家库，并确立引进社会资本的标准，可以将项目工程细化，通过专业分工使投资、建设、运营、风险防控等各个环节经过充分论证，从而使项目设立更加合理。我们可以借鉴国外项目风险管理的成功经验，通过培养人才建立为政府服务的专家库。
第三，建立全方位的回报机制，消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是获得利润，没有人愿意做亏本买卖，目前76号文所提及的三种PPP项目回报方式中使用者付费的方式在某些项目上已经成熟，这种方式也是最好的付费模式，政府可以各种合法的手段推进回报机制的建立，尤其是2724号文所提到的“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。目前比较成功的案例有湖北仙桃三伏潭镇利用养殖场付费处理畜禽粪，政府出资建立粪水处理与运行系统，将畜禽粪污染有效治理的PPP项目付费模式。除此之外，政府还可以通过财税政策以及合理的收费定价机制对回报机制进行补充，不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。
第四，构建PPP相关法律法规框架。良好的法律环境可以让投资者有心理预期，能够预估自己行为的风险，但是从现状来看，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》刚刚完成意见征求，关于PPP项目的法律政策并不完善，尤其是特许经营合同属于行政合同抑或民事合同在法律规定上存在矛盾，这将直接影响事后司法介入的渠道。PPP项目中的主体之一是政府，另一方是社会资本，如何权衡双方的风险以及利益都需要法律政策尽快明确。
第五，建立长期稳定的PPP项目管理部门，统筹规划PPP项目的建立和实施。目前我国的PPP项目主要还是政府一手主导，从设立到投资到运营，都事关政府政绩，权衡各方利弊的结果，往往是限制了PPP项目的投资。建立长期稳定的项目管理部门之后，就能够很好地运用专家库，将所有的程序都经过充分论证，再经过项目管理部门统筹规划实施。这样，政府就能根据充分论证的结果做出决定，降低政策风险，也有利于PPP项目的落实，改善国计民生。
（作者单位：西南财经大学法学院）
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