以环境总体规划参与“多规合一”
洪亚雄，环境保护部环境规划院院长，曾任环境保护部规划财务司副司长。长期从事国家战略规划领域的科研和管理工作，在环境规划方面有较为系统、深入的研究。主要参与了国家“七五”、“八五”计划和国家环境保护“九五”、“十五”规划的执行，国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划的研究编制工作。
城镇化是现代化的必由之路，“十三五”乃至更长时期，推进绿色城镇化发展将是我国社会经济发展和生态文明建设的重要任务。在新的发展阶段，我国城镇化发展面临哪些突出的环境问题？如何编制城市环境总体规划破解这些难题？各地城市环境总体规划试点取得哪些经验？城市环境总体规划如何参与“多规合一”？为此，本报记者采访了环境保护部环境规划院院长洪亚雄。
对话人：环境保护部环境规划院院长洪亚雄
采访人：本报记者刘蔚
面对快速发展的城镇化，为什么要编制城市环境总体规划？
■依据区域生态环境系统的客观规律，合理利用和改善提升生态环境服务功能，引导优化和约束资源开发和城镇建设活动。
中国环境报：我国城镇化发展面临哪些突出问题？为什么要编制城市环境总体规划？
洪亚雄：近40年来，我国城镇化发展的成就举世瞩目。但我国城镇化也面临一些突出的环境问题，从宏观上，一是环境污染重。我国主要污染物排放量仍然在2000万吨量级上，超过环境容量两倍左右。2015年空气质量达标的城市只占21.5%，黑臭水体在城市里普遍存在。二是生态受损大。全国生态足迹增加的速度远远超过承载力的增长速度，一些河流开发利用率超过生态警戒线。2000年~2012年，全国建设用地增加了6350平方公里，而同期湿地减少3.34万平方公里，其中很大部分被建设用地占用。三是环境风险高，数以千家的化工企业毗邻水源保护区、人群密集区。
这些问题，与我国经济发展阶段、能源结构密切相关，也与我国城镇化发展和每个城市的规划建设方式直接相关。落实到城市建设过程中，有4个根本性的问题：一是城市定位中环境功能缺位。不少城市从自身经济最大化角度考虑城市发展功能定位，缺乏对上下游、大尺度区域生态环境保护责任的考虑与担当，缺乏环境功能定位。二是城市布局中环境格局错配。城市的工业布局、园区建设、重大项目建设缺乏对大气环流、水系结构、风场风道、生态格局的尊重，“顶风发展、逆流建设”现象普遍。三是城市发展中环境资源超载。不少城市都希望能建成各级中心城市、实现超常规发展，导致水、土地资源开发和污染物排放远远超过环境承载力。四是城市建设中生态空间占用加剧。城市蔓延式扩张普遍，对城市周边的山体、河流、湿地、农田等缺乏保护。尤其是一些城市群地区，从卫星影像上看，城乡格局由原来的“农村包围城市”变成了“城市包围农村”，绿色空间支离破碎。
这些问题的出现，很大程度是我们的环境规划制度滞后于城镇化发展。我们目前实施的环境规划主要有五年环保规划、专项（大气、水、土壤）污染防治行动计划、生态文明示范创建规划等，主要是任务型和指标性的规划，缺乏系统的空间型规划。在规划层级上，国家和省级规划较完善，市县规划薄弱。要解决这些问题，也需要从规划入手，因此环境保护部启动了城市环境总体规划编制试点，并纳入了国务院印发的国家环境保护“十二五”规划以及《大气污染防治行动计划》。
这项工作得到各地的积极响应，环境保护部批准启动了三批30个城市开展环境总体规划的编制试点。此外，北京、黑龙江省哈尔滨市、云南省瑞丽市等一批城市也自发开展了城市环境总体规划的研究编制工作。
中国环境报：作为一项新的环境规划，环境总体规划的核心思路是什么？与以往的环境规划有什么不同？
洪亚雄：环境总体规划核心的思路就是环境优先、系统管理。这里的环境优先，并不是说环境保护放在压倒性的第一位，而是将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将大自然的客观规律，利用环境规划的技术方法，转化为规划的“语言”。坚持山水林田湖是一个生命共同体，坚持系统管理。生态环境系统具有其自身的客观规律，为人类活动提供生态环境服务功能。环境总体规划是依据区域生态环境系统的客观规律，合理利用和改善提升生态环境服务功能，引导和约束资源开发和城镇建设活动。
环境总体规划有4个基本特点：长期性、战略性、系统性、空间性。所谓长期性，是把城市放在城镇化、工业化发展的中长期历程中，分析城市面临的发展阶段和主要环境问题，制定中长期环境保护战略。战略性是从大尺度区域、流域分析城市的环境战略地位和环境功能定位，围绕城市中长期环境保护战略，研究空间布局、产业结构、生产方式战略性调整对策。系统性是从大气、水、生态系统出发，研究生态环境系统的结构、过程和功能，从承载力、格局、质量的角度，系统构建城市的环境资源上线、生态保护红线和环境质量底线，将资源开发和城市建设活动，引导控制在生态环境系统可承载的范围里。空间性是依据大气环流、水的产汇流和生态安全格局，系统识别生态保护红线，构建环境空间管控体系，建立环境系统管理的空间平台，实现规划的空间落地。
环境总体规划系统划定城市环境资源上线、生态保护红线、环境质量底线，构建城市发展的环境约束的底线框架，引导城市建设和产业布局，控制环境资源开发强度，提高环境承载力和生态环境质量，参与“多规合一”，与现有生态环境保护、污染防治的各项规划相辅相成、各负其责、不可相互替代。
各地编制城市环境总体规划有哪些体会？
■环境总体规划是参与“多规合一”的理想平台。
中国环境报：近几年来，城市环境总体规划试点做了大量探索，各地都有哪些好的做法和经验？
洪亚雄：近年来，环境规划院在大量城市环境规划、区域环境规划的基础上，逐步探索建立城市环境总体规划的技术体系，在宜昌、广州、福州等十几个城市开展了环境总体规划的编制实践工作，体会到这项工作的创新性和挑战性都很大，对提高城市环境管理水平的成效也很显著。
一是贯彻了生态优先的理念，提升了环境规划的地位。在宜昌，我们提出坚持“四区一库”（三峡水源区、水源涵养区、长江水环境调节区、资源性城市生态文明示范区以及生物资源库）的生态定位，作为宜昌建设湖北省副中心、现代化特大城市、“万亿工业走廊”的生态战略定位。
二是系统构建城市可持续发展的底线。宜昌、福州、广州、威海、贵阳、青岛等城市环境总体规划，比较系统地确立了大气、水环境承载上线和土地、水资源利用上线，统筹划定生态保护红线，确立中长期的环境质量底线，作为城市可持续发展的约束性底线。
三是建立了系统化、精细化的生态环境空间管控体系。宜昌、威海等城市探索建立基于大气公里网格模拟模型和10平方公里尺度的水环境控制单元体系，实施大气和水环境的分级网格化管理；探索建立基于生态重要、敏感、脆弱区以及法定保护区、重要生态系统的生态保护红线一张图、一个清单管理，落实到1∶5万或者1∶1万的地理信息平台。广州在1∶2000的“三规合一”平台上，落实生态保护红线和环境分级管控体系，并将95个工业聚集园区落实到大气、水、生态环境管控空间平台上，实施精准的差异化准入、淘汰、治理政策。
四是建立了基于环境空间管控的环境总规实施系统。宜昌等城市开发了网络版和手机版的规划实施管理信息系统，将生态保护红线、环境空间管控的内容面向各部门、各区县和社会公布。在项目选址、规划会商、环评批复、企业监督等环节，实施精细化管理。
五是通过地方立法，确保环境总体规划的法律效力。宜昌、厦门、福州等城市将规划提交市人大，由人大常委会进行审议，通过审议后由政府印发实施，由人大监督执行，破解环境规划法律效力较低的难题。
六是以环境总体规划为基础，系统参与“多规合一”。环境总体规划比较系统地解决了环境功能定位、环境承载力约束、生态保护红线、环境空间管控、环境质量底线、重点区域发展的环境管制要求等基础性问题，是参与“多规合一”的理想平台。
为什么在“多规合一”背景下，需要编制环境总体规划？
■以往任务型、指标型和末端治理的环境规划无法适应“多规合一”的需求。
中国环境报：刚才您提到，环境总体规划是参与“多规合一”理想规划。现在全国不少地方都在积极推进“多规合一”，环境总体规划该如何参与“多规合一”？为什么在“多规合一”背景下，我们还需要编制环境总体规划？
洪亚雄：我理解“多规合一”的出台，有3层含义：一是解决规划冲突的问题。尤其是不同规划，在空间功能属性上不一致，导致规划难以实施，企业和项目建设无所适从。二是解决简政放权的问题。规划是公共管理政策，规划不公开、不融合，会导致规划部门化，变成部门管理的一项权力。三是解决弥补薄弱环节问题。以往环境规划、经济布局规划，缺乏比较严格的空间管控，对于发展和保护的空间布局、发展对环境资源承载力的利用缺乏严格约束，导致开发的随意性与生态空间的任意占用。
各地在环境参与“多规合一”进程中，存在一系列突出问题：形式上融合，在生态文明理念上原则上融合，但在空间管制和承载约束上脱节；选择性融合，对于眼前发展有利的融合，对限制眼前发展的忽略；对于环境功能定位、生态保护红线、环境资源承载、环境质量底线、环境功能区划等碎片化融合，统筹系统性不足；环境规划基础基数薄弱，在宏观上融合、精细化落地不足等。
出现这些问题的主要原因，是我们缺乏系统型、空间型的环境规划。以往任务型、指标型和末端治理的环境规划无法适应“多规合一”的需求。这就是我们在积极推进“多规合一”的同时，强烈呼吁要制定系统性的环境总体规划、将环境系统管理的要求“整装成套”参与“多规合一”的主要原因。一是从规划体系上，环境总体规划可以有效衔接整合环境保护相关规划，作为相关环境规划的基础平台。二是从规划基础上，环境总体规划可以系统衔接环境基础调查、污染源普查、排放清单、监测预警体系、监测评估考核、环境影响评价、治污减排等各项基础和制度，形成环境系统管理的基础底图。三是从规划内容上，环境总体规划以功能、空间、承载、质量为核心内容，建立严谨的内在逻辑关系，形成能跟相关规划衔接的有效接口。四是从规划实施上，环境总规确立的空间、承载、质量控制线，可以有效地参与规划会商衔接，也可以充分用于环评审批、监测评估、治污减排和精细化、网格化管理。
尽管各地在编制环境总体规划、推进“多规合一”做了大量的创新工作，但由于技术基础薄弱、法规制度不健全，我认为“十三五”期间，还需要大力推进以下工作：一是坚定信心，系统构建以环境总体规划为基础的环境规划体系；二是夯实基础，加强环境总体规划和“多规合一”的技术规程、管理制度制定；三是完善政策，建立完善环境总体规划的实施体系与实施系统；四是扩大试点，全面探索环境总规参与“多规合一”的规划模式、管理模式和技术方法。陈吉宁部长在今年的全国环保工作会议上强调，“十三五”期间环境保护要提高系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，要积极开展省级空间规划研究和“多规合一”试点。要实现这些工作要求，环境总体规划是理想的平台和有效的推进途径。
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