垃圾分类和集中收集 不妨走“农村包围城市”路线
2017年5月26日，中共中央政治局就推动形成绿色发展方式和生活方式进行第四十一次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位，坚持节约资源和保护环境的基本国策。其中，垃圾分类和集中收集处理是绿色生产和生活方式的应有之义。
推进垃圾分类和集中收集处理，特别是在农村地区推行垃圾分类和集中收集处理，是中华文明发展到生态文明新阶段的一个标志，社会各界要有清楚的认识。然而，全社会对垃圾分类和集中收集处理，特别是农村垃圾分类和集中收集处理的意义目前还没有认识到位，推进的进度也不一。
在发达地区和经济发达城市的周边农村，生活方式近二十年来发生很大改变，农村的垃圾构成也发生了改变。农村的垃圾分类和集中收集处理既是资源节约和环境保护的需要，也是培育新型农民和全面建成小康社会的需要，更是整体提升中华文明发展水平的需要。从发展趋势来说，农村垃圾分类和集中收集处理必须和未来农村发展的规律、城镇化发展的规律相结合，甚至和区域一体化的规律相结合，还要考虑未来产业需求结构的变化、城乡人口结构的变化。只有这样，农村垃圾分类和集中收集处理的开展才具有战略性。
《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》）规定的垃圾分类和集中收集处理试点区域，大多是经济基础比较好的大中城市。但截至目前，还没有城市整体成功。而农村的垃圾分类和集中收集处理却在发达省份或者中心城市周边的农村，如浙江省金华市、湖南省宁乡市等地取得了成功，背后的原因值得分析和总结。
目前，很多地方的农村都自发地组织村民代表到这些地方考察。农村垃圾分类和集中收集处理的成功模式不断被复制和创新。笔者认为，可以采取农村包围城市的做法，用农村垃圾分类和集中收集处理来助推城市的垃圾分类和集中收集处理。
参与体制
发挥地方党委政府、村两委、村民理事会和保洁队伍的作用
农村生活垃圾分类和集中收集处理需要形成共治的主体架构，基于各自的角色，凝聚共识，形成合力。目前，一些地方已经建立市统筹、县主导、镇负责、村实施的农村垃圾分类和集中收集处理体制。除了要发挥村民的主体性、主动性和创造性外，更要发挥地方党委政府、村两委、村民理事会和保洁队伍的作用。
首先，必须发挥地方党委和政府的统筹和引导作用。村委会是村民自治组织，如果纯粹靠村民的自发推动，很多事情很难形成一致意见。因此，必须在尊重村民意愿的基础上，由政府统筹和引导。在农村垃圾分类和集中收集处理工作中，无论是组织领导、工作方向、基础设施建设，还是资金、技术的支持，都需要发挥地方党委和政府的主导作用，发挥农业、住建、环保等部门的监督作用。
地方政府的统筹和引导职能主要包括制定规划，统筹推进农村垃圾分类和集中收集处理，部署垃圾运输和处理网络；辅导村民如何开展垃圾减量化、垃圾分类和垃圾资源化利用；乡镇政府负责转运村集体收集的垃圾，县级政府统一部署垃圾最后的出路，如填埋还是焚烧等；对村集体开展垃圾分类和集中收集处理进行经济补助。可见，政府的统筹和引导不仅可以节省经济成本，提高绩效，还可以为村集体提供经济和管理支持，其作用不可或缺。
其次，必须发挥村两委的组织和协调作用。笔者在调研中发现，农村垃圾分类和集中收集处理，村两委特别是村委会党建的作用至关重要。凡是农村工作好的地方，都是村集体经济发达的地方，也是村党建工作做得好的地方。在金华市，农村垃圾分类和集中收集处理成效之所以突出，原因主要在于村两委班子很多都是致富能人，公信力高，具有较强的组织力、凝聚力和战斗力。在他们的带领下，村级组织有资金积累，可以调动资源开展公益事业，并通过激励约束机制开展再分配等工作，发挥村民参与垃圾分类、集中收集处理和乡村建设的自觉性。村级组织有向心力，能够通过奖励和约束相结合的方式，通过村民理事会的劝导作用，调动村民参与垃圾分类和集中收集处理工作的积极性。在农村垃圾分类和集中收集处理工作中，一些村民能够找到清扫和运输等就业机会，促进社会的和谐。但在经济欠发达的地区，村集体的带头作用总体尚不明显。
再次，发挥村民理事会特别是乡贤的反哺作用。村民理事会一般由乡贤和各家族的代表组成，具有一定的村民代表性，可以帮助村集体推进公益事业。笔者在调研中发现，在宁乡市菁华镇陈家桥村等地，村民理事会可以在以下领域发挥作用：协助政府到每家每户解读政策，开展劝导工作，一些族长的作用尤其明显；开展打分和民主评议工作，如对每家每户、每个村民小组的垃圾分类和集中收集处理工作开展打分，并进行民主评议，提出奖励和警示名单；对村保洁队伍的工作进行评价和考核。由于村民理事会成员德高望重，其打分和评议工作往往具有很高的公信力。
此外，还要发挥保洁队伍的专业作用。保洁员一般由村集体聘请，或者由承包农村垃圾分类和集中收集处理的专业公司在农村聘请。保洁员一般为兼职，既在家做一些农活，也开展垃圾清扫和运输工作，工资一般为每年2万元~3万元，考核合格和优秀的还另有奖励。保洁员一般由村集体从各家族家庭经济比较困难的农户中推举，各方都熟悉，都能够接受。保洁员上岗前，一般都接受专业的培训。培训后，这些熟人构成的保洁员队伍，宣传垃圾分类和集中收集处理政策、专业知识具有明显优势。
经济基础
集体经济较发达才能解决钱从何来、用于何处的难题
笔者在调研中发现，凡是农村推行垃圾分类和集中收集处理的地方，都是村集体经济比较发达的地方，都是城乡协同发展比较不错的地方，经济基础比较雄厚。在这些地方，村集体有产业，有线电视、自来水、宽带普及率高，农村耕作全部或者部分实行机械化。只有在这些地方，目前能够真正解决钱从何来和钱用于何处的难题。
在钱从何来的问题上，目前农村垃圾分类和集中收集处理的资金来源主要有以下3种方式：一是政府投资为主，村集体投资为辅，村民缴纳部分垃圾收集处理费。二是村集体投资为主，政府补贴为辅，村民缴纳部分垃圾收集处理费。三是采取整体打包式的PPP投资运营模式，即社会资本投资运营、政府补助、村民缴费相结合的公私合作经营模式。
第一种方式主要适用于一些地方政府的示范样板村。第二种方式是村民自觉形成的。如在宁乡市，一个村是示范样板村，主要由政府投资支持。邻近的菁华镇陈家桥村不甘落后，采取鼓励乡贤和村民自愿捐款的方式，两年筹集到逾500万元。其中，一个村民就捐了近60万元。目前，陈家桥村在垃圾分类和村容整治方面取得了很大成绩。第三种方式中，一些资源可以回收利用，垃圾焚烧发电可以产生收益，加上政府的补助，还是具有一定的吸引力，但是目前想尝试的人还很少。目前，金华市已经形成了市县配套、镇村投入、农户收取的资金投入体制，宁乡市则形成了市县配套、镇村投入、农户收取、乡贤资助的资金投入体制。
《方案》规定，对于城市居民，按照污染者付费原则，完善垃圾处理收费制度。但是和城市相比，农村集体经济的基础仍然薄弱，一些农户的经济承受能力还比较脆弱，购买垃圾运输车、建设可腐烂垃圾的发酵房，都需要较大的投资，很难指望通过收取垃圾处理费来支付所有开支。如湖北省监利县朱河镇李沟村，每个农户家庭成员每人需缴纳20元的垃圾回收处理费。按照2000人计算，每年可以收取4万元垃圾回收处理费。
这点钱，根本不够支付清洁工的工资，更不够支付垃圾运输费，需要村集体和乡镇予以补助。因此，还需要地方政府大力发展自己的特色和优势产业来发展经济，为农村垃圾分类和集中收集处理等社会建设筹集经费。此外，可以发动一些乡贤捐资，回馈家乡，形成有钱出钱、有力出力、村民自治、共享清洁家园的模式。
在钱用于何处的问题上，各项补助、投资和收费全部用于垃圾分类和集中收集处理基础设施建设、运输交通工具的建设和运营、清洁队伍的运行、农户的评选奖励活动等。垃圾分类和集中收集处理基础设施建设，包括农户家庭小型分类垃圾桶的统一购置，人口集中地区大型分类垃圾桶的统一购置，垃圾分类和收集处理的知识宣传等。各项费用由村统筹安排，做到专款专用。费用的开支要接受村两委和村民理事会的监督，实现专款专用。
当然，垃圾分类和回收处理也有一些来自资源回收的收入，可以用于支持垃圾分类和回收处理。宁乡市的陈家桥村、杨林桥、沩滨村村民理事会建立了台账，将分类回收资源款全部给予保洁员作为补助，提高其分类回收的积极性。
制度体系和运行机制
建立五项制度、五项机制
在规范保障方面，可以考虑建立如下制度体系，促进农村垃圾分类和集中收集处理的规范化。
一是门前三包制度。农户对自己房前屋后和责任田范围内的环境整洁和垃圾分类负责，村民小组对本小组区域内的环境整洁负责。其中，村两委的干部要包组或者分片包干；党员、村民理事会成员要联组包户，把工作做细。
笔者在调研中发现，各地的门前三包各有特色，如金华市金东区的农户，把传统的陶器锯开，种上花草；宁乡市的一些村用统一的方式种树种草。
二是垃圾收费及其减免制度。尽管收费不足以承担农村垃圾分类和集中收集处理的全部费用，但是可以促进村民形成责任感。对于垃圾分类工作做得好的，可以予以减免，以示奖励，形成示范带头作用。对于低保户和五保户，免于缴费。
三是垃圾的强制分类制度。建议结合农村实际，对城乡垃圾的分类和回收处理实行区别对待。在城市，垃圾分类一般分为可回收、不可回收和其他垃圾。而在农村，根据农村垃圾的物理、化学属性以及农村的整体文化程度，如分为可腐烂和不可腐烂两类，就更加简单易懂，村民也容易执行。在有的发达地区农村，针对厨余垃圾还专门购置专门的收集车予以收集；针对危险废物，则上门专门回收。目前，金华市首创的可腐烂和不可腐烂垃圾分类模式得到农村的广泛认可。
四是全程减量制度。从农户家庭、村级收集、乡镇转运和区县处理处置等全环节，都实行垃圾减量化。农村的垃圾结构目前虽然有所改变，但是和城市相比，容易腐烂的垃圾成分还是多一些，很多垃圾可以就地处理。只有全程减量化，才能保证容易腐烂的湿垃圾经过村集体的统一堆肥后还田，而不至于进入垃圾焚烧发电厂因为热值低而成为累赘。也只有全程减量化，才能让塑料等可以回收利用的垃圾经过村和乡镇两级的过滤进入回收利用渠道，促进资源得到科学、循环利用。
五是理念培育制度。通过集体讲授、现场教学、分户指导、宣传牌宣传、实地考察等方式，辅之以经济奖励与约束机制，让村民自觉自愿地形成资源节约、环境保护的绿色生活方式。
在运行机制方面，可以建立以下机制体系，促进农村垃圾分类和集中收集处理的规范化、程序化，具有可操作性。
一是分类运输机制。在一些地方，上午运输可以腐烂的垃圾，下午运输不可腐烂的垃圾，破解需要购买分类运输垃圾车的难题。有的地方，将运输的车斗分为可腐烂和不可腐烂两部分，同时收集所有的垃圾。
二是打分评比机制。邀请村民小组长、村民理事会的成员进行分户打分，开展考评。为保证考评的公正性，宁乡市菁华镇采取了异地打分机制，即跨村或者跨村民小组打分，并且在公开场所公布各农户得分的细节。
三是奖励惩罚机制。金华市和宁乡市定期评选先进保洁员和清洁农户，予以物质或者现金奖励。浙江省富阳市灵桥镇，还对村民奖励发酵以后的有机肥料。宁乡市爱卫办要求，每个乡镇每年评选出“十佳庭院”“十佳清洁户”，村集体在表彰的基础上，报送乡镇予以集中表扬。一些地方利用村民广场的笑脸墙和劝进榜两种方式，实行精神上的奖励与告诫并举。
四是目标评价考核机制。在对乡镇政府和村集体进行目标评价考核时，既要按照生态文明建设目标评价考核的办法进行综合考核，也要对垃圾分类进行单独考核，体现工作的重要性。
五是党政同责机制。在区县和乡镇一级，实行环境保护党政同责的体制和机制，党委和政府对垃圾分类和集中收集处理负总责。在村一级，村党支部、村委会以及村民小组、党员都要层层压实责任，把工作做细，把垃圾分类和集中收集处理这项利国利民的制度实施好。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
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