中国环境污染第三方治理困境突破
近年来，北京、上海、河北、黑龙江等地出台了环境污染第三方治理的实施方案，并在实际探索中取得了初步成效，但在实践中面临责任界定不清、融资渠道不畅、评价标准缺失和政策支持不力等问题...环境污染第三方治理
2013年11月,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次从国家环境政策层面提出了“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”的理念。2015年1月,国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》,从总体要求、运营模式、市场培育、机制创新和政策支持等方面明确了环境污染第三方治理的基本框架。2016年5月,国家发改委向社会公布《环境污染第三方治理合同(示范文本)》,旨在为越来越多的环境污染第三方治理项目提供规范的合同文本参考。近年来,北京、上海、河北、黑龙江等地出台了环境污染第三方治理的实施方案,并在实际探索中取得了初步成效,但在实践中面临责任界定不清、融资渠道不畅、评价标准缺失和政策支持不力等问题(范战平,2015)。
作者拟在现有文献研究基础上,着重分析中国环境污染第三方治理的形成逻辑、运行困境及其突破进路,对推动环境污染第三方治理的实践具有重要现实意义和参考价值。
01中国环境污染治理体制的演化回顾
中国在相当长一段时期内,经济走过了一条粗放式增长之路,造成了严重的环境污染和生态破坏。直到1979年9月,第五届人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》,确立了“谁污染、谁治理”的原则,但对环境保护和环境污染治理的规定比较笼统。1982年2月《征收排污费暂行办法》出台,1984年底国家环境保护总局正式建立,相关行业主管部门承担本系统的环境污染治理监管责任,环保部门对污染治理进行统一监管,地方政府通过向排污单位征收排污费,开展环境污染治理。这一时期的环境污染治理监管呈现出行业化和部门化倾向,弱化了环境污染治理的整体目标,一些企业通过缴纳排污费用或罚款将污染治理责任转嫁给政府,环境污染治理的企业责任主体地位未能有效建立。
1989年12月《中华人民共和国环境保护法》获立法机关通过,该法第4条规定“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,显示出经济建设优先、兼顾环境保护的立法倾向,进一步强化了政府主导的环境污染监管模式。一方面,地方政府为追逐地区经济增长绩效,对环境污染治理标准控制不严,对违法排污企业处罚不力,有些地方甚至出现了“以罚代法”、“以权代法”的不合理现象,企业陷入了环境污染违法成本低、环境保护守法成本高的怪圈,企业环境污染防护意识淡漠。另一方面,在自上而下的政府主导的环境污染监管体制下,没有充分发挥公众和各类社会组织的参与和协商作用,损害公民环境权利和公共利益的环境安全突发事件和群体抗争事件多发。在经历了25年的争议与修改后,2014年4月第十二届人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》,这部号称“史上最严环保法”的实施对中国环境治理体制将产生重大影响。
首先,新修订的《环境保护法》确立了“经济社会发展要与环境保护相协调”的环保优先原则,规定了地方政府环境保护目标责任和考核评价机制,针对环境污染治理中的政府监管不力与违法行政行为设立了区域限批、引咎辞职等惩罚制度。其次,增加了“环境信息公开和公众参与”的新内容,规定了政府环境信息公开、企业环境信息公开、公众参与环境影响评价、公众检举环境违法行为和环境公益诉讼等方面的制度规范。另外,加大了对企业环境违法行为的处罚力度,规定环保部门和环境监察部门可以查封和扣押企业违法排污设备,责令污染排放企业限产或停产整治,企业环境违法信息记入诚信档案,对环境违法责任人可行政拘留,构成犯罪的要依法追究刑事责任等。
中国经济建设多年来一直面临环境污染与生态破坏的困扰,随着全球环境保护运动的开展和国内环境保护立法的推进,中国环境污染治理与监管机制也随之不断演化发展。新修订的《环境保护法》的颁布实施,标志着中国环境污染治理体制从政府主导的行政监管模式进入了政府、企业、市场和公众多元主体参与的社会共治模式。在这个污染治理的新模式下,政府的环境保护职责、企业的环境守法义务及违法后果规定更为具体,公民的环境权和参与权有所保障。虽然新修订的《环境保护法》没有明确提出环境污染第三方治理这一概念,但其所确立的政府监管、企业自律、公众参与和社会协同的环境污染社会共治体系,为环境污染第三方治理创造了良好的制度保障和市场需求,为环境污染治理体制转型和环境污染治理模式改革奠定了基础,指明了方向。
02环境污染第三方治理的理论基础
中国环境立法长期存在“为污染立法”的倾向,推行“谁污染、谁治理”的理念,由排污企业自己治理环境污染或由政府设立的专门事业单位完成公共污染治理,排除了专门从事环境污染治理的第三方企业或社会组织参与环境污染治理的机会,这在很大程度上限制了环境污染治理模式与治理思路的革新与发展。在总结检讨环境立法的疏漏和环境污染监管体制不足的基础上,中国政府开始大力推行环境污染第三方治理,这样做会有怎样的社会现实意义?通过梳理相关文献,发现以下理论可以提供较为系统的诠释。
政府失灵理论
良好的环境作为一种公共产品,如果纯粹由市场来提供,不能满足社会需求,因此,环境保护与环境污染治理成为现代政府的重要职责,以弥补市场失灵的不足。在环境污染政府管制下,受经济增长为中心的绩效考核与政治晋升的双重刺激,地方官员会面临经济增长优先的偏好选择,加上“理性官僚制”下权力运行的科层制特征,使得环境监管目标在层层分包后被异化而偏离原有目标,导致环境污染治理的政府失灵(刘超,2015)。政府在环境污染治理上大包大揽的行政化垄断,环境污染治理面临的财政约束越来越大,也难以满足日益增长的环境污染治理需求。因此,环境污染治理不单单存在市场失灵,也存在政府失灵。消除环境污染治理的政府失灵,需要打破政府对公共环境治理服务的供给垄断,使环境污染治理专业化、市场化和社会化。政府在环境污染治理中的职责重在“掌舵”而不是“划桨”,政府要避免陷于具体的技术性事务,着力推进政府协调、市场调节和公众参与的多元治理格局的形成(李军鹏,2013)。
公共治理理论
现代治理理论倡导多元主体参与的社会共治,主张政府把原先垄断的公共服务职能交由市场、企业、公民或非政府组织来共同提供,实现公共服务供给主体多元化,从而增强公共服务的有效供给,减少因政府单一主体提供而导致公共服务不足的风险(陈潭,2013)。实现多元主体参与的环境污染治理,要求政府必须进行职能转换,通过政府授权和分权,加强同其他责任主体的互动与合作,这并不意味着政府可以放弃环境保护和环境管理的责任,而是要通过多元协同和社会共治,更好地履行政府对环境治理的监督管理职责。
公民社会理论
公民社会是公民基于共同利益而自愿结成的非政府的、非营利的社会组织,如社区组织、环保公益组织和各类行业协会等。它既不属于政府部门(第一部门),又不属于市场系统(第二部门),被称为介于政府与企业之间的第三部门(俞可平,2006)。公民社会为公民参与环境治理提供了机会与平台,政府、企业、公民和社会组织多方协作,发挥各自互补的比较优势,有助于提高环境污染治理水平。当然,公民社会也有自身内在的局限性,比如筹集的污染治理资金有限、组织内部的家长式作风和组织管理上的非专业性等,政府需要为公民社会创造良好的制度环境,减少其对官方行政机构的依赖和浓烈的行政化色彩,防止出现萨拉蒙所说的“自愿失灵”。
契约理论
在环境污染第三方治理契约中,排污方授权第三方专业环保公司为其提供污染治理服务,并根据专业环保公司的污染治理效果对其支付相应的报酬。由于委托方与代理商之间存在严重的信息不对称甚至目标冲突,如何设计出一种最优的激励机制,在满足代理商参与和激励相容的条件下,实现委托方利益最大化,是环境污染第三方治理契约所要解决的关键问题。因此,环境污染第三方治理契约必须以可证实和可查核的具体条款为中心内容,对排污企业的污染排放标准及治污企业的污染治理业绩有清晰的约定,才能防范和减少排污企业和治污企业的道德风险和违约行为,降低环保部门和公民社会对环境污染治理的监督管理成本,提高环境污染第三方治理绩效。
03中国环境污染第三方治理的模式比较
所谓环境污染第三方治理,是指排污企业通过缴纳费用或按合同约定支付费用,委托专业的环保服务公司进行污染治理的新模式(国务院办公厅,2015)。环境污染第三方治理涉及排污企业、治污企业、地方政府、金融企业、公众和环保监管部门等多个主体,排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律规章以及排污企业的具体委托要求承担约定的污染治理责任,金融企业为环境污染治理第三方提供融资支持,环保部门履行污染排放及污染治理的监管职能,公众享有环境知情权和监督权,地方政府为专业环保公司提供税收减免及环保专项基金支持等相关政策扶持。从不同视角出发,环境污染第三方治理可以分成几种不同的模式,如表1所示。
从环境污染治理发包主体来看,可分为政府外包的环境污染第三方治理和企业外包的环境污染第三方治理。政府通常将公共环境治理,比如区域生态修复、环境监测、垃圾处理、重金属污染治理等,通过特许经营、政府采购、公开招标等方式外包给专业环保公司,政府向实际排污者征税或收费获得资金或者运用政府专项环保基金,根据专业环保公司的环境治理效果向其支付服务费用。政府委托的环境污染第三方治理项目主要集中于城市污水、污泥和垃圾处理以及工业园区污染治理,其中,城市污水处理和垃圾焚烧发电等第三方治理已形成较为成熟的盈利模式,城市污水第三方治理费用可从水费征收中获得弥补,城市垃圾焚烧发电的第三方治理费用可通过发电并网收入及财政基金支持中获得弥补。受环保资金来源不足、盈利模式不明朗及政策支持不力等因素制约,城市污泥处理、矿渣处理、土壤修复和垃圾填埋处理以及农村环境污染连片整治等环境污染第三方治理发展缓慢。
对于排放污染的生产企业,若由生产企业自己投入资金建设环保设施,配备专业技术人员,进行环境污染治理,受资金、技术和专业人员等条件限制,污染治理水平不够专业,一些排污企业甚至为了节约成本而人为停止治污设备运行,污染治理效果低下。因此,政府鼓励污染排放企业将污染治理外包给专业环保公司进行专业化处理,有利于节约生产企业的环保投入,提高环境污染治理水平和污染治理效率。根据第三方是否投资建设治污设施并拥有设施所有权,环境污染第三方治理又分为建设运营模式和委托运营模式。在建设运营模式下,地方政府或排污企业授权第三方环保公司对治污设施进行融资建设、运营管理和维护改造;第三方专业环保公司享有治污设备所有权,此类模式适用于新建和扩建污染治理项目。在委托运营模式下,由委托方自行投资建设治污设施设备,第三方只负责环保设施的运行、维护和检修工作,多适用于已建污染治理项目。
环境污染第三方治理机制是一种融合政府引导、企业自律、社会资本参与和市场机制于一体的多中心现代环境治理体制,在以下几个方面实现了环境污染治理机制的创新。一是改变了传统的环境污染治理主体格局,由“谁污染、谁治理”转向“谁污染、谁交费、第三方治理”,实现了污染排放者与污染治理者相分离,有利于吸引和扩大社会资本投入环保领域,弥补政府环保投入的不足,有利于促进环保服务业发展,培育新的经济增长点。二是促进政府职能转变,改变了政府部门单打独斗的环境污染监管格局,政府由环境污染治理的主导者转化为环境污染治理的引导者和协作者,着重为第三方参与环境污染治理制定标准与法律规范,提供财政税收和融资政策支持,为第三方参与环境污染治理营造公平、公正的市场环境,同时,吸收公众和社会组织参与污染治理,提高环境污染治理的监管效率。三是将市场机制引入环境污染治理领域,生产企业可以将自己不擅长的污染治理环节外包出去,由治理经验丰富的专业环保公司从事环境污染治理,同时引进排污权交易等市场工具,提高了环境污染治理效率,也提升了生产企业的核心竞争力。
04中国环境污染第三方治理困境
中国环境污染第三方治理在一些特定行业和地区较早得到了尝试。2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,要求在城市环境污染治理中引入BOT、BOO、TOT等多种第三方治理模式。2007年国家发改委与国家环保总局联合发布《关于开展火电厂烟气脱硫特许经营试点工作的通知》和《火电厂烟气脱硫特许经营试点工作方案》,环境污染第三方治理在我国火电厂脱硫脱硝方面取得成效。2015年12月国家发改委、环保部和国家能源局共同发布《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》,环境污染第三方治理在火电行业得到推广。另外,上海、江苏、浙江和广东等沿海发达地区在20世纪90年代就出现了专业环保公司,承接当地政府或企业外包的环境污染治理业务。环境污染第三方治理在实践中显示了其独特优势,但是环境污染治理是一项复杂的系统工程,由于环境污染治理体制变革缓慢,企业和公民的环保意识落后,环境立法存在内在缺陷,不同污染物治理有明显的差异性特征,环境污染第三方治理在实际运行中仍存在一些亟待克服的问题与障碍。
首先,环境污染第三方治理的推广应用极不均衡。目前,环境污染第三方治理在工业生产领域推广多,在生活消费领域推广少;在大中城市推行多,在污染蔓延日益严重且亟需环境污染治理的广大农村地区没有得到有效推广。城市环境污染第三方治理也主要集中于来自地方政府外包的垃圾发电处理、城市污水处理、区域生态修复、环境监测以及工业园区污染治理项目。近年来,由于新修订的《环境保护法》的推行实施,污染排放企业面临较大的治污压力,环境污染第三方治理得到越来越多的排污企业的认同。但是由企业自觉外包出去的环境污染第三方治理项目整体上依然数量偏少,且大多集中在火力发电、钢铁和水泥等特定行业企业,点多、面广、量大的普通中小企业推行环境污染第三方治理的动力仍显不足,因此,环境污染第三方治理在中国广大农村地区和中小企业尚有很大的发展空间。
其次,环境污染第三方治理的责任界定及盈利模式不够清晰。排污企业原则上承担污染治理的主体责任,第三方治理企业承担约定的污染治理责任,但有关双方的责任边界及违约处罚缺乏具体而明确的法律规定,容易产生相互扯皮。有些领域的环境污染第三方治理还没有形成合理而稳定的盈利模式,目前,除了城市垃圾发电和城市污水处理第三方治理已有较为成熟的盈利模式外,其他领域环境污染第三方治理的价格形成机制及盈利模式尚在探索中。环境污染治理项目大多投资回报周期长,面临的不确定性因素多,投资风险较大,承担环境污染治理的专业环保公司若没有形成明确的盈利模式,不能得到合理的预期回报,必然降低社会资本进入环境污染治理领域的投资积极性,不利于环境污染第三方治理的市场推广和可持续发展。
另外,环境污染治理的第三方进入及退出机制不健全。2014年7月环保部颁布实施《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》,取消了对环境污染治理服务企业的资质审批许可管理制度,实际上降低了专业环保企业的行业进入门槛,在一定程度上促进了环境污染第三方治理的发展。但是环境污染第三方治理对治污企业的专业水平和资金能力要求很高,市场上各类专业环保公司数量众多,业务水平参差不齐,这给排污企业或地方政府甄选治污合作伙伴带来了困难和风险。目前,针对第三方治污成本与治污效果的评价标准与评估机制尚不健全,由排污企业或治污企业来评价治污效果都有可能产生不利于对方的结果,需要由环保部门或行业协会等牵头建立行业污染治理评估标准与细则,建立严格的企业声誉机制、惩罚机制和退出机制,切实提高企业的环保主体意识和守约意识。
05环境污染第三方治理的推进策略
当前,中国环境污染呈现出阶段性、跨区域性、集聚性、多样性和多发性等复杂特点,政府主导的环境污染管制模式已不能适应中国当前环境污染的严峻形势。从发达国家环境污染治理的经验来看,多元化主体参与的社会共治是环境污染治理的有效途径,因此,环境污染第三方治理是我国环境污染治理体制发展的必然趋势。考虑到中国当前经济社会发展的实际状况和环境污染治理体制改革的渐进性过程,政府必须以市场化、专业化和产业化为导向,从多方面加快推进环境污染第三方治理机制的改革与完善,逐步建成统一开放、竞争有序、监管有力、诚信规范的环境污染第三方治理机制,促进环境污染管理由政府管制走向社会共治,引导环境污染社会治理走向中国式善治。
简政放权,加快政府职能转变
政府要履行好环境污染治理的协调者、引导者和监督者的角色和职责,通过主动授权和直接委托的方式,将环境治理的权力适度让渡给企业、市场和社会组织,摆脱对环境污染治理大包大揽的管制做法,提高环境污染治理的监管效率和行政效能;完善相关法律法规和配套制度,吸引更多的社会资本投入环境污染治理领域,实现政府、企业、社会资本和市场的有机融合,发挥市场在资源配置中的决定性作用。在环境公用设施、工业园区、重点行业等重点领域,优先推行环境污染第三方治理,总结政府监管经验和成功模式,逐步推广到其他领域。健全环境污染第三方治理企业的政策支持体系,落实对专业环保公司的税收减免和财政支持政策,加强对环境污染第三方治理的政府采购。鼓励金融机构创新环保金融服务,健全环保产业投融资机制,推进环保战略新兴产业、环保设施制造业和环保服务业的快速发展。
培育环境污染第三方治理的良好市场环境
环保部门需要逐步提高企业排污的收费标准,凸显第三方治理在专业技术上和治理成本上的比较优势,引导和鼓励企业主动剥离环境污染治理业务,加强环境污染第三方治理的在岸服务外包的发展。发挥行业协会、非政府机构和民间环保公益组织等第三方平台作用,建立环境污染治理企业的资质评估与信用评价体系,防范和减少环境污染第三方治理的违约风险和道德风险。界定排污企业与治污企业的责任边界,健全环境污染治理绩效评价和目标管理机制,加大对企业违法排污和不法治污的监控和查处力度,将其违约行为纳入企业信用管理体系。推动法治化与市场化手段相结合,完善环境污染第三方治理的价格形成机制,倒逼企业提高环保意识,从生产源头减少污染排放。
广泛吸收公众与社会组织等社会力量参与环境治理，构建互信、合作和共治的社会治理体系
首先要通过广泛的宣传和教育,使公众认知环境污染的严峻性和环境保护的重要性,引导公众积极参与环境污染治理的评估与考核。其次要建立企业环境信息公开制度,排污企业和第三方治污企业要及时公布企业环境责任报告,保证公众与社会组织能掌握企业环境污染治理信息,更好地参与和监督企业环境污染治理,减少环境突发事件和环境对抗群体性事件的发生。最后也是最重要的还是要完善公众与社会组织参与环境污染治理的法律制度和配套措施,现有法律对公众参与环境污染治理的规定过于笼统,需要对公众参与环境污染治理的范围、途径、法定程序以及公众因参与环境污染治理而使自身合法权益受到侵害时的法律救济措施等加以明确规定,真正实现环境污染治理的社会共治与社会善治。
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