垃圾分类原地踏步？直面邻避 源头减量 看看广州准备如何立法
共享单车、快递、外卖等带来大量废弃金属、塑料，难以回收。解决这一问题的一个有效途径是按照生产者延伸责任，通过经济杠杆或者法律促使生产商负责回收废弃物。
立法会对再生资源回收企业做专门的规定，而对该行业进行补贴的呼声也在立法咨询过程中频频传出。
立法很可能会以生态补偿作为突破口，为邻避问题提供化解工具。
2017年9月初，三家外卖平台被环保组织告上法庭，理由是这些企业在没有征求消费者意见的情况下过度提供一次性餐具，造成资源浪费和环境污染。
这起环境公益诉讼也让垃圾问题再次进入公众视野。垃圾分类在国内城市已经开展多年，但也一直被诟病“原地踏步”。
2016年，垃圾分类被国家领导层提升到“人民群众普遍关心的突出问题”的高度，从中央到地方又重新发力，开始寻求新的突破。
而广州作为全国第一批生活垃圾分类示范城市，计划出台可能是全国第一部专门针对垃圾分类的法律，审议工作已经进入冲刺阶段。“围观”此立法过程，可以为垃圾分类这一老话题提供新思路。
广州地铁站内的垃圾分类回收箱。南方周末记者冯飞丨摄
从末端治理到源头减量
本次立法，一大亮点是从立法原则和条款上凸显源头治理。此次立法在咨询过程中，就有专家担心，新法能否超越过去偏重末端处置的传统垃圾治理思路，真正体现垃圾分类所强调的源头减量和前端干预理念。
从各种渠道汇总的信息来看，新法不仅会在指导原则上强调源头减量，还会设置一系列体现这一原则的条款。
例如，与源头减量理念相对应，建立体现“谁污染谁付费;多污染多付费”原则的垃圾处理收费体系在立法咨询过程中被强烈建议。
我国自来水费中包括了污水处理费，但是垃圾收费始终未与垃圾产生量对接。广州过去几年一直尝试改革过去一刀切的垃圾处理收费，想通过经济杠杆促进源头减量。这次立法很可能会对垃圾处理收费改革提供新的动力。
近年来新兴的互联网商业模式，比如共享单车、快递、外卖等，也带来大量废弃金属、塑料，难以回收。解决这一问题的一个有效途径是按照生产者延伸责任，通过经济杠杆或者法律促使生产商负责回收废弃物，这也是源头减量原则的充分体现。
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北京朝阳区定福庄附近的一个垃圾堆，被破坏的共享单车如同垃圾一样被丢弃。南方周末记者张涛|摄
生产者回收责任早已有之，但这项针对电子产品以及其他强制性回收产品和包装物的政策也没有得到很好的执行。
广州此次立法的另一个亮点，就是强调产品生产者回收责任。新法会重点规定生产者应避免过度包装，并且承担废弃包装的回收和利用责任。目前的争论集中在，如何将新兴行业包含进来，是否要将建立有生产者参与的回收基金写入条款。
为再生资源回收行业输血
对政府大力推动垃圾分类政策有这样一种质疑，中国大量存在的民间拾荒者已经将垃圾分类得很好了，并且也体现了源头减量。
实际上，拾荒业对源头减量和垃圾分类的实际贡献不能过分夸大。
民间拾荒只关注有利可图的废弃物，消纳能力其实非常有限。而更大量的、干湿不分的生活垃圾难以进行有效的回收再利用，这部分垃圾才是真正困扰中国城乡垃圾管理的难题。
更重要的是，“有利可图”也是一个相对概念。近年来宏观经济不景气，各种原料价格下跌，各类废品价格也跟着下滑，以盈利为目的的民间资源回收行业受到很大冲击。
我曾经接触过一些分类工作开展得比较好的街道，它们自己联系市场上的回收企业来回收废旧家具，其中一个重点回收部件是废旧席梦思的弹簧。这些弹簧在前两年还能当作废铁卖到每吨一千五六百元，这个回收价格下，街道能完成分类减量任务，回收企业能赚到钱，两全其美。
但是从2016年开始，废铁收购价一路狂跌，到2017年上半年，每吨一度只能卖到几百块钱，再加上居高不下的运输成本，回收商根本赚不到钱，不愿意再帮这些街道收运废旧席梦思。
没人要的席梦思一下子变成了真正的废物，堆放起来还非常占地方，租用的临时停放点根本不够用，只好占用公共空间，还因此被居民投诉，让街道管理者也面临困境。
席梦思床单弹簧一度价高而被乐于回收，废铁价格下跌后，滞留小区占用空间，成为街道和居民的负担。扎吉丨摄
另外，民间拾荒行业在环保和劳保上基本是空白，在城市管理和环保处罚越来越严格的条件下生存空间不断被挤压，长远来看更可持续的应该是那些比较有规模，环保和劳保都比较规范的回收企业。
然而，这些企业近年来不断向政府呼吁，再生资源已变成“微利”行业，急需政府补贴。广州曾在2015年出台了再生资源行业补贴政策，在全国也是首例，但执行效果尚不明显。此次立法，会对再生资源回收企业做专门的规定，而对该行业进行补贴的呼声也在立法咨询过程中频频传出。
生态补偿作为突破口
公众是生活垃圾产生的主要源头，号召公众做好垃圾分类的口号也喊了多年。
经过多年的实践和反思，政府和民间都越来越清楚地认识到垃圾分类是一项复杂的社会工程，需要社会化的方式来加以操作，而不能再由高度专业化的行政部门包办。
这样的反思也会体现到具体的法条内容中，新法很可能会设置专门条款，对包括企业和民间组织在内的多种社会力量的参与权给予更明确保障。
广州居民小区内的垃圾分类回收桶。扎吉丨摄
对垃圾分类“社会化”属性的另外一个重要反思方向，集中在垃圾处理设施引起的“邻避”问题。国内许多城市的垃圾处理设施都因为在规划和选址阶段就遭遇周边民众抵制而无法建成使用，反过来又让前端的分类工作受到影响。
这个问题让不少城市感到棘手，一些城市把包括回收利用、生化处理和焚烧发电在内的不同处理设施集中建在一块场地。
这样的设计原本是为了实现生活垃圾协调共生地综合处理，但面对社会抵制的时候反而变得更加脆弱。一旦建设项目遭遇抵制，所有设施的建设进度都受到影响。前端分类投放和运输流程设计得再好，都成了无用功。
此次立法也直面这个问题，新法很可能会以生态补偿作为突破口，为邻避问题提供化解工具。依据“谁受益，谁补偿;谁受损，谁受偿”的原则，承认废弃物处理设置周边居民有获得补偿的权利，并对补偿条件、补偿内容和程序设置专门条款。
新法还可能会效仿海外的成功做法，更突出补偿的社会功能，比如为垃圾处理设施周边居民和社区提供公共服务设施，甚至对这些社区的经济发展提供扶持和补偿等。
广州居民小区内的垃圾分类回收桶。扎吉丨摄
政府与公众共参与
广州早在2011年就率先制定了针对垃圾分类的行政命令，从2012年开始又接连开展垃圾分类管理全流程设计，垃圾分类挑选不同的街道社区开展定时定点分类投放试点，建立公众参与决策机制，还率先提出“原生垃圾零填埋”的目标。
与许多城市的垃圾分类工作一样，广州进展较为缓慢。之所以造成这种局面，除了对垃圾分类作为一项长期、复杂的社会工作的难度估计不足之外，还有一个重要原因，可能就是末端设备和技术积累未能跟上。
广州有的小区设置了定时投放的分类垃圾桶李志豪摄
末端设备的建设落后也并非广州一家的问题。不过，许多城市利用后发优势，在一些方面甚至有超过广州的势头。在这种紧迫感下，广州启动了垃圾分类立法。
讨论依然在继续，诸如工作职责的理顺与跨部门的协调、居民参与等问题短时间内难以改观，目前立法是迈出第一步。
每个人都是垃圾的制造者，垃圾分类要改变的是大众的行为、集体生活习惯，是复杂长期的社会变革。这样一场变革绝不仅仅靠政府立法来推动，更需要以普通市民不断加强的公共意识和自我管理水平为动力。
(作者为长期研究垃圾分类的学者)
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