创新投融资方式打好农村污染治理攻坚战
为确保到2020年全国农村人居环境明显改善，破解农村环境整治资金缺口较大的难题，迫切需要在利用好现有支持政策的基础上，创新投融资方式，发挥好农民主体作用，打好农村污染治理攻坚战。
王波
习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。当前，农业农村污染治理是污染防治攻坚战必须要打好的七场重大战役之一，打好农村污染治理攻坚战，解决好资金缺口较大问题是关键。
截至2016年底，我国仍有40%的行政村没有垃圾收集处理设施，80%的行政村未建设污水处理设施，40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理，一些地区“脏乱差”问题比较突出，与全面建成小康社会要求和人民群众期盼还有较大差距。为此，党中央、国务院印发一系列文件，对农村人居环境改善目标提出了明确要求，即到2020年农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序。
为确保到2020年全国农村人居环境明显改善，破解农村环境整治资金缺口较大的难题，迫切需要在利用好现有支持政策的基础上，创新投融资方式，发挥好农民主体作用，打好农村污染治理攻坚战。
多种渠道资金投入推动农村环境综合整治
近年来，各地区各部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，把解决好农村突出环境问题作为做好“三农”工作的重要内容，大力推进农村环境基础设施建设，农村人居环境建设取得显著成效。
中央财政加大了对农村环境综合整治的支持力度。据不完全统计，中央财政可用于农村环境治理的，包括农村环境整治、水污染防治、重点生态保护修复治理、农村能源综合建设项目、补助地方公共卫生等专项资金。此外，中央对地方重点生态功能区转移支付资金，也可用于提升农村环境公共服务能力。
国家有关部门也结合各自职能，引导各地加大投入力度，开展形式多样的试点示范。如原国家环境保护总局2002年启动了全国环境优美乡镇创建活动，生态环境部（原环境保护部）自2008年以来持续开展了农村环境连片整治示范；住建部2013年开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范创建活动；原农业部2013年开展“农村清洁工程”试点以解决农村污染问题，并同步开展了“美丽乡村”创建活动等。
除了在中央、国家层面加大资金投入力度之外，各地还通过采取设立专项资金、整合涉农资金、引入社会资本、开展收费试点等措施，探索了不同的农村环境整治投入模式。
一是在中央财政资金引导和带动下，地方政府加大了农村环境综合整治支持力度。如山东省自2010年以来，全省各级财政仅在村镇污水垃圾处理设施建设及运行方面，累计投入近200亿元；湖北省也设立专项资金，与中央同比例投入，目前已安排11亿元。
二是许多地方按照“统筹安排、各计其功”的原则，积极推进资金整合。如江苏省2014年整合资金规模达45亿元，其中省级财政安排32亿元；福建省通过整合各方涉农资金、统筹生态补偿资金等方式，累计捆绑整合资金达37.8亿元。
三是采取PPP模式、整包打捆等方式引入社会资本。如重庆市通过PPP模式、政府购买服务、排污权交易等方式，统一负责全市农村污水处理项目建设和运行管理；江苏一些地区将农村污水处理、垃圾清运、道路养护、河道清理打包管理。
四是一些地区积极开展农村生活垃圾污水治理收费试点，拓展了运行维护管理经费来源，调动了群众监督环境卫生工作的积极性。如广东省下发文件提出，实行生活垃圾一体化管理的农村，其生活垃圾处理价格可参照城市生活垃圾处理价格管理办法进行管理；建制镇以外的农村，其生活垃圾处理价格可按照村民自治和一事一议的原则由本村进行管理。
农村环境综合整治资金存在很大缺口
尽管中央和地方都加大了农村环境综合整治资金的投入，但当前资金仍存在很大的缺口。
据住建部统计数据，截至2016年底，全国行政村总数为52.6万个，20%的行政村对生活污水进行了处理，65%的行政村对生活垃圾进行处理。根据农村环境综合整治投入情况，单个行政村建设垃圾处理设施需投入30万元，建设污水处理设施需投入70万元。目前，尚有18.4万个行政村未进行垃圾处理，建设垃圾处理设施需投入约560亿元；42万个行政村未进行污水处理，建设污水处理设施需投入约2940亿元。经初步测算，全面完成农村垃圾污水处理设施建设需投入3500亿元左右。
大量农村生活垃圾及污水处理设施建成之后，后期长效运行维护的投入缺口也较大，仅垃圾收集转运处理的运行费就需300多亿元。据住建部农村生活垃圾污水治理资金投入测算数据，平均每位农民每年生活垃圾处理费用为55元，2016年底全国乡村人口为5.9亿人，每年农村生活垃圾处理需投入325亿元。以农村环境综合整治工作为例，中央财政10年间累计投入435亿元，带动地方投入按照不低于500亿元来测算，共计投入不足1000亿元，与3500亿元资金需求量相比空缺较大。
农村环境综合整治资金存在很大缺口，笔者认为主要有三方面原因。
一是中西部地区经济社会发展仍比较滞后，限制了资金投入。当前，东部经济基础较好的地区农村环境综合整治率较高，如浙江、江苏等省份基本实现了农村环境综合整治全覆盖，但中西部地区农村环境综合整治率偏低，尤其是贫困地区还有着“建不起”“建得起，用不起”的双重压力。
二是我国现行财税体制下“财权事权不对等”问题依然突出。1994年分税制改革之后，中央财政得到了充实发展的机会，而随着人们对越来越多公共产品与公共服务的需求，地方政府的财力不足，形成了责任在基层、财权在上级的不合理局面。
三是一些地方对农村生活垃圾污水治理不重视，相关事项尚未纳入议事日程。受城乡二元结构影响，一些地方“重城市、轻农村，重点源、轻面源，重工业、轻农业”的观念尚未转变，一些地方“等靠要”思想严重，在资金筹措、方式创新等方面没有积极性和主动性。
创新投融资方式推动农村环境综合整治
鉴于我国经济社会发展所处阶段和现行财税体制的实情，以各级财政为主的投入方式，难以支撑农村人居环境改善目标到2020年如期实现。为此，建议鼓励各地创新投融资方式，破解当前建设和运行资金缺口较大的难题，逐步建立以政府和社会资本为主、农民参与的投入机制。
一是充分利用好现有支持政策。高度重视农村环境整治工作，相应支出列入各级财政预算，切实加大各级政府投入力度，完善财政投入稳定增长机制。建议提高年度中央农村环境整治专项资金支持力度，确保力度不减弱、总量有增加；地方各级政府要统筹整合相关渠道资金，加大投入力度。
地方政府要利用好《农村人居环境整治三年行动方案》明确的3条资金渠道，即支持地方政府依法合规发行政府债券筹集资金、城乡建设用地增减挂钩所获土地增值收益、村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益。
中央财政专项要切实加大对贫困地区农村环境整治支持力度，地方政府要将农村环境整治任务提前纳入当地脱贫攻坚总体战略，在实现脱贫的过程中同步开展农村环境整治。国家、省重点生态功能县市区在整治期内每年获得的生态转移支付资金应列支相应比例重点用于农村环境综合整治。
二是创新投融资方式。鼓励采用形式多样的整捆打包方式。以整县方式推进的地区，可采用整县农村垃圾或污水处理项目打包，委托有资质的第三方企业建设运营；也可采用城镇环境基础设施改扩建项目与农村环境整治项目打捆，吸引社会资本参与农村环境整治；还可以将城乡接合部的农村环境整治项目与房地产开发、特色产业、休闲农业、乡村旅游等项目相结合。
规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目。目前，广东省云浮市郁南县、陕西省西安市、贵州省六盘水市钟山区、河南省济源市、福建省平潭县等地区开展了污水治理PPP项目试点；安徽省萧县、寿县、怀远县，广西扶绥县，山西天镇县等地区开展了城乡一体垃圾收集转运处理PPP项目试点。
倡导新乡贤文化，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持农村环境整治。如湖南省嘉禾县2014年通过发动在外的嘉禾老板回乡投资农村环境综合整治，就获得民间捐款达1.6亿元；宁乡市、桂阳县2016年民间集资、能人捐助款项都达1亿元以上。
三是发挥好村民主体作用。发挥好村支书或村级党组织的带动作用，调动农民参与农村环境整治的积极性和主动性。可通过支委会、村民代表大会、“一事一议”等方式，积极引导村民垃圾分类与收费、投工投劳、捐资捐物等，或者通过环境卫生倡议书、微信群等方式，鼓励乡贤达人、企业老板等募捐，回乡建设。
探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度，保障运营单位获得合理收益，要合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。如湖南省双峰县通过召开村支委会和村民代表大会、制定村规民约等方式，目前全县已有60%~70%的村庄开展垃圾处理收费，平均每年每户120元。
鼓励农民全程参与农村环境整治规划、建设、运营、管理，推行分散式处理环保设施采用农民自选、自建、自用、自管制度。建立完善村规民约，明确农民维护公共环境责任，村内公共空间整治以村民自治组织或村集体经济组织为主，主要由农民投工投劳解决。
作者单位：生态环境部环境规划院
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