制鞋业排污许可证核发难在哪儿？
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流水线上的工人正在制鞋。郭薇摄
中国环境报记者郭薇童克难
广东省惠州市惠东县被誉为“中国女鞋生产基地”，制鞋业是当地的支柱产业。但是长期以来，制鞋业在带动经济发展的同时也给生态环境带来了负面影响。排污许可证核发工作在惠州落地进展缓慢，记者近日就此进行了调查。
占全球70%出口量的制鞋业带来的环境监管困局
广东省惠东县在中国女鞋产业中占有举足轻重的地位。在惠东县，全县鞋业从业人员达23万人，占全县非农从业人员的48.9%。2018年，鞋业总产值达305亿元，占全县GDP的12.1%。
作为惠东县的支柱行业，这个县的涉鞋企业面临的问题可以看成是我国制鞋行业环境管理困境的一个缩影。
位于惠东县的黄埠江华鞋业有限公司，是香港华丽鞋业公司1986年投资生产的企业，主要生产各种款式的中高档真皮鞋和PU人造革女鞋，年产量达200万双。
在惠东县，不论是企业的生产规模还是环境治理，江华鞋业都处于中上等水平。2016年开始，公司先后投资约40万元人民币用于VOCs废气处理装置的升级改造，并于2017年11月取得了“广东省污染物排放许可证”。
按照新的《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》要求，今年年底之前，江华鞋业将与全县其他3014家制鞋生产企业（截至2018年底数据，其中鞋材加工企业1526家）共同面临新的环保要求，那就是申领排污许可证。
“对这项工作我们有听说，但是具体怎么做目前还不知道。”江华鞋业负责人林涌坦言。
“什么类型的企业需要纳入排污许可？纳入排污许可的制鞋企业有哪些环保要求？还需要上级部门尽快明确。”负责此项工作的惠州市生态环境局惠东分局工作人员许晓丽说。
记者在采访中还了解到，除了相关政策要求还不够明确、制鞋行业的相关政策标准缺失之外，制鞋行业普遍存在的环保基础设施薄弱和环评不规范等问题，也将对其申领排污许可证产生影响。由此带来的相关问题，不仅困扰着制鞋企业，也困扰着基层生态环境部门和地方政府。
资料显示，2017年国内制鞋工业企业总数大约5万家，制鞋总量约为135亿双，占全球产量近60%；出口96.3亿双（金额456亿美元），占全球出口量近70%，贸易顺差占全国贸易顺差的10%左右。制鞋工业是典型的劳动密集型行业，是与“三农”关联度高、吸纳劳动力就业多的优势行业，全行业约400万就业岗位，间接就业约1000万人。
数量大，但规模小，是我国制鞋行业的鲜明特点。生态环境部初步调研的结果显示，在5万家制鞋企业中，约有4.5万家为规模以下企业。
“惠东县虽然制鞋厂密集，但是86.1%的厂家是个体户，只有13.9%的厂家注册为‘企业’。规模以上制鞋企业127家，仅占鞋厂总数的3%，占全县规模以上企业的44%，其中，年产值5000万元以上的鞋厂仅41家。89.7%的厂家实行手工作坊式生产，实行自动化流水线生产的厂家仅占10.3%。”惠州市生态环境局惠东分局工作人员介绍说。
企业规模小，首先带来的问题就是环保投入和技术设备难以达到环境监管要求。在采访中记者了解到，由于大部分制鞋厂家的流动资金缺乏，加之能够用于信贷抵押的资产较少，导致绝大部分小鞋厂存在贷款难的问题，资金周转困难，致使企业缺乏环保设备和资金的投入。
“基础差的另一个体现，就是环境管理力量薄弱，比如企业环保工作通常由行政人员或设备维修人员临时兼顾，企业主要负责人对环保工作知之甚少。”生态环境部环评司工作人员介绍。
与企业环保基础薄弱对应的是，基层生态环境部门对制鞋行业的监管也存在缺失。以惠东县为例，截至目前，全县3000多家鞋厂中，环保手续完善并纳入监管的企业仅有21家。
惠东的情况在全国来看具有一定的代表性。如浙江某镇有制鞋企业70余家，已经办理环评手续的企业不足10%；河南某县有制鞋企业700多家，根据当地生态环境局给出的数据，已经具有环评或生态环境部门认可手续的仅占20%。根据生态环境部的估算，全国已通过环评审批的制鞋企业数量不足制鞋企业总数的10%。
“实施排污许可管理后，依法应当进行环境影响评价的企业申领排污许可证后还需在整改期内补齐环评手续。但即便通过整改，大部分企业仍然无法通过环评，这是排污许可工作面临的问题。”生态环境部环评司工作人员表示，“企业厂址未在城市规划的划定范围内，或者土地手续不全，以及生产单元与周边居住区边界距离过小，是部分企业不能补办环评手续的原因。”
制鞋业的环境管理需通过多方完善予以加强
近年来，制鞋业的环境监管问题已引起广东省生态环境部门的重视。2014年根据《广东省排污许可证管理办法》和《广东省大气污染防治行动方案（2014-2017年）》相关文件要求，开始推行深化制鞋行业挥发性有机物排放治理和环境监管；2016年-2017年，生态环境部门针对省控固定污染源挥发性有机物重点监管名单内的9家制鞋企业实行限期整治。
惠东县生态环境部门2018年7月也印发了《惠东县“散乱污”工业企业（场所）综合整治工作方案》，列入“散乱污”整治的鞋业为81家，截至目前已完成整治38家（其中取缔25家，搬迁13家）。从工作进程看，惠东县对制鞋企业的清理和整治工作正在稳步推进。但从3000多家制鞋企业仅有21家取得合法手续并纳入监管的实际情况来看，惠东县的工作与行业监管要求还有很大差距。
据了解，《皮革制品和制鞋工业大气污染物排放标准》自2005年下达制定任务后，目前处在二次征求意见阶段，尚未正式发布。当前除了福建、广东、浙江等地区有制鞋工业大气污染物排放标准外，全国制鞋工业废气排放执行《大气污染物综合排放标准》。由于排放标准滞后，长期以来，制鞋工业还处于较为松散的管理状态，具体表现为：在国家统一发布的行业准入条件、污染防治可行性技术指导文件、清洁生产评价指标体系、污染源普查及产排污总量统计数据等方面都尚存缺失或不足。
除了政策标准的缺失外，制鞋业还面临着行业治理技术不成熟的困境。制鞋工业排放的大气特征污染物为挥发性有机物，排放方式分为有组织排放和无组织排放，最主要的产污环节即帮底装配单元基本实现废气集气罩集中收集，经排气筒统一排放。
但从行业整体治理情况来看，技术问题依然存在。据了解，当前制鞋工业废气处理技术主要有低温等离子体法、光催化氧化法、活性炭吸附法或其中两种复合使用法。记者调查发现，企业采用的末端治理技术多为当地生态环境部门或第三方机构推荐，部分企业安装末端废气处理装置仅为应对环保检查，并未对实际处理效果进行有效检验。
根据编制单位对部分企业实地取样检测的结果看，部分处理技术对挥发性有机物去除率仅为个位数，效果并不明显。而相关部门初步估算的全国制鞋工业挥发性有机物产生量约为12万t/a、排放量约为8.5万t/a的数据，也从侧面印证了这个结论。
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