散煤治理 今冬这样干
“中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点对‘2+26’城市做到全覆盖，全面加大支持力度。同时，要加大清洁取暖资金投入，保障补贴资金及时足额发放。”近日就《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（下称《方案》）答记者问时，生态环境部相关负责人再次强调散煤治理的重要性，并明确表示将加大支持力度。
上述《方案》由生态环境部、国家发改委、国家能源局等10个部委，联合京津冀、晋鲁豫6个省市共同发布。《方案》明确，今年10月底前，京津冀及周边地区大气污染传输通道“2+26”城市完成散煤替代524万户。同时，要求各地采取综合措施，防止已完成替代地区散煤复烧。作为打赢“蓝天保卫战”的重中之重，民用散煤治理工作持续加码。
突出多种方式替代
治理更趋于理性
“以往经验表明，清洁取暖是京津冀及周边地区改善空气质量最关键的举措，对降低PM2.5浓度的贡献率达1/3以上。”上述负责人进一步强调，今年秋冬季要将清洁取暖这件为民造福的事办好。
如其所言，过去两年的治理成效有目共睹。国家能源局9月公布数据显示，截至目前，北方地区冬季清洁取暖率达到50.7%，相比2016年提高12.5个百分点，替代散煤约1亿吨，超出预期规划的7400万吨。其中，“2+26”城市的清洁取暖率更高，部分城市地区、县城和城乡结合部分别达到96%、75%，农村地区为43%。
由中国工程院院士贺克斌等权威专家组成的中国煤控研究项目散煤治理课题组（下称“课题组”），日前发布《2019中国散煤综合治理调研报告》显示，仅在京津冀及周边地区、汾渭平原两大重点区域，过去2年就改造了1200万户以上。随着治理战场扩围，改造数量继续增加。
根据《方案》，截至10月底，重点地区的目标任务量分别为，天津市36.3万户、河北省203.2万户、山西省39.7万户、山东省114.3万户、河南省130.7万户。“各地根据气源电源等落实情况，合理制定2019年散煤治理计划，‘自下而上’确定散煤治理任务。其中，‘煤改电’、集中供热、地热能等方式替代比例超过50%，更加突出多种方式替代，较大程度缓解天然气保供压力。”上述负责人解释。
从“煤改气”“煤改电”到“四宜”原则，散煤治理趋于理性——这也是多位业内人士的直观感受。“清洁取暖市场出现了许多新模式，比如可再生能源供热及多能互补的发展实践，促使因地制宜原则实现更好落地。”课题组分析师李雪玉用一组数据说明：截至2018年，全国生物质成型燃料供热年利用量约1600万吨，供热项目约1200个，供热面积约1亿平方米；地热能增速较快，预计供热面积达到8亿平方米；太阳能供热启动试点示范，项目主要分布在河北、北京，目前约有2000户。
明确将加大投入
解决“资金”之忧
在新的任务面前，各方还面临着一个绕不开的关键问题——资金。
为解决治理成本，各级财政以补贴的形式予以支持。2017年，财政部、住建部、原环保部及国家能源局通过竞争性评审，确定了首批北方地区冬季清洁取暖试点城市（下称“试点”），由中央财政按照行政级别划拨专项资金。3年来，试点名单共纳入3个批次、43个城市，累计补贴达351亿元。在此基础上，地方投入更大，2017-2018年就已下发补贴555多亿元。
不过同时，由于现有政策规定中央财政补贴期限只有3年，地方补贴也多以3年为期，延续与否一度引发争议。相比过去烧散煤，清洁取暖的使用成本明显上涨，补贴甚至被业内认为是影响散煤治理成败的核心因素。
对此，生态环境部相关负责人明确答复将“加大政策支持力度”。具体包括，要求中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点对“2+26”城市做到全覆盖，全面加大支持力度。加大价格政策支持力度，京津冀及周边地区居民“煤改气”采暖期天然气门站价格不上浮。各地进一步制定和完善农村居民天然气取暖运营补贴政策，确保农村居民用得起、用得好。同时，加大清洁取暖资金投入，保障补贴资金及时足额发放。
这一做法，得到煤炭规划设计研究院战略规划院副总工程师任世华的赞同。他坦言，在散煤治理的所有成本中，用户最看重补贴之后的花费，即自己要掏多少钱。“从现行采暖支出占当地可支配收入的比例来看，农村约在2.55%-8.92%，天气越冷、经济越弱的地区，比例越高。若以平均值4%计算，即便到2020年，只有北京、天津、内蒙古等少数地区的农村用户，足以承担清洁取暖带来的成本增长。”
环境规划院大气环境规划部研究员陈潇君也称，目前就改造情况较好的对象来看，基本都是自身经济状况相对较好的地区。特别像汾渭平原等地，煤炭更容易获取、价格也比较低，没有强力的政策推进、资金保障，治理工作将难上加难。“业内已基本达成共识，现阶段不适宜取消补贴。”
严防复烧与治理本身
一样重要
除了治理任务，生态环境部相关负责人还重点提及“严防散煤复烧”，要求对已完成清洁取暖改造的地区，要建立长效监管机制，确保不出现散煤复烧问题。地方政府依法将其划定为高污染燃料禁燃区，并制定实施配套政策措施，从供应侧管住煤炭流入。
对此，多位业内人士向记者表示，散煤复烧在部分地区已成为新的痛点，与治理工作本身一样重要。“清洁取暖一年看投资，改造有没有钱；二年看设备，运行可不可靠；三年以后看成本，即经济承受能力。一般来说，三年过去才能真正看出来有无返煤风险，也就是治理效果究竟如何。”中国建筑科学院建筑环境与节能研究院院长徐伟如是说。
而在部分先行改造区域，返煤风险已有显现。生态环境部环境规划院大气环境规划部主任雷宇透露，生态环境部于今年初派出工作组，对重点区域633个已完成改造的村庄进行抽样调查。结果显示，10%左右的用户出于种种因素而返煤，个别城市复烧比例竟高达30%以上。另据生态环境部6月公开的一份约谈通报，河北保定、廊坊等6个地市，均未完成2018-2019年秋冬季空气质量改善目标任务，其中一个主因就是散煤出现不同程度的反弹。
“复烧受到多方面因素影响，如局部地区、特定时段的清洁能源断供；受工期进度影响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；取暖实际支出与经济承受力之间不平衡，以及居民传统观念和取暖习惯等。”课题组分析认为，治理涉及多个环节，需要多方协调推进，尤其是多环节在时间和区域规划上的协同性。同理，防止反弹也需不同主管部门联动，加强监管工作的科学性、系统性。
在环境规划院原副总工程师杨金田看来，尽管局部存在波动，但散煤用量整体处于持续下降的状态。“我们总希望在较短时间内解决所有问题，但散煤治理是一个长期过程，涉及基础设施改造、能源结构调整、多部门协作管理等方方面面。任一环节出现松动，结果均有可能返煤。严防复烧现象，资源、资金、技术、管理配套等缺一不可。”
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