城镇污水处理厂环保监管问题研究
生态环境资源与人们健康生活息息相关，其中水环境和饮用水资源是关系人类生存极其重要的方面。污水处理厂作为城市污水治理的终端，其运转结果对水环境的治理、引用水资源的保护有着重要意义，是事关民生、可持续发展等关键事务的重要内容。本文深入考虑污水处理厂与排污者、政府各职能部门、法律法规之间的具体联系，探究进水水质与出水水质监管这两大关键步骤中的每一操作环节，从政府职责分工、法律体系、明晰关联三方的法律责任、出水采样标准的规范四个方面提出建议，有助于促进关于污水处理厂治理的系统化的反思与启发。
十八大以来，我国对生态文明建设重视程度空前，党的十九大报告提出，实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境。近年来，随着城市发展和环境污染的加剧，水资源日趋紧张，因水污染引发的社会公共危机事件不断出现。污水处理厂对于保护水环境和饮用水资源至关重要，污水处理厂作为城市污水治理的终端，其建设规模、实际处理能力和管理运营情况直接决定了城市污染削减的效能，对于维持城市污染负荷产生和去除的动态平衡、维护自然环境和社会环境良性共融、维系政治经济稳定发展等均具有重要意义。当前法律法规对污水处理厂排放标准不断提高、环境执法监管日趋严格，污水处理厂环境法律责任风险越来越大，由此引发出水超标行政处罚风险亦越来越大。
一、 城镇污水处理厂的现实境遇
（一） 城镇污水处理厂设施建设日趋完善、但超标现象严重
近年来，我国城镇污水处理能力有所提升。根据生态环境部公布《2018年度〈水污染防治行动计划〉重点任务实施情况》，在全面控制水污染物排放中，截至2018年底，全国97.4%的省级及以上工业集聚区建成污水集中处理设施并安装自动在线监控装置。全国城镇建成运行污水处理厂4332座，污水处理能力1.95亿立方米/日。
但我国的污水处理厂的出水水质难以稳定达标，根据原环境部公布2017年国家重点监控企业严重超标和处罚情况显示，2017年，一共有171家（次）国控重点企业严重超标被处罚，其中有102家是污水处理厂，在所有类型企业中占比近60%。2018年9月，生态环境部公布了2018年第一季度主要污染物排放严重超标的158家重点排污单位名单，其中城镇污水处理厂有78家，占了总数的49%。
（二） 污水处理厂运营模式、环保违法风险加大
随着水务市场化改革的深入，目前，我国城镇污水处理产业的特许经营制度初具雏形，发展迅速，在引入民间资本参与污水处理设施建设方面取得了一定的成效。自“特许经营”被作为包括城市水务业在内的市政公用事业市场化的主要制度实施工具以来，改革步伐加快，中国的城市水务基础设施建设取得了跨越式的发展。所谓“特许经营”指政府部门与社会投资者签订特许经营协议，投资者从政府部门得到排他性的特许，负责融资、建设、经营、维护和管理公用设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。目前在污水处理域，特许经营实践中主要采取BOT模式，政府通过采用BOT方式融资，实行市场化运行，从而解决了建设资金不足的问题，完善了城市环境保护基础设施。
在政府委托运营签订的合同中，双方一般会约定进水和出水标准，笔者在实践中遇到一些污水处理厂发现进水严重超标，污水处理厂认为是进水超标导致出水超标，因为有大量工业高浓度废水进入处理管道，导致原工艺超负荷运行，最后出水超标，但环保部门对污水处理厂进行处罚。污水处理厂找到政府委托单位，希望联合解决进水超标问题，并以此沟通环保部门免于处罚。期间，三方都对进水超标从源头追诉等方面做了些努力，但进水、出水依然超标，环保部的罚款越来越多。许多污水处理厂认为，环保部门未解决违法排污的企业，而处罚出水超标的污水厂的态度，典型的头痛医脚，这个时候污水厂就是倒霉背锅的。但是根据《水污染防治法》相关规定，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责，但相关法律法规并没有规定，进水水质超标情况下，可以豁免除污水集中处理设施运营单位的责任。因此，污水厂必须对出水负责，但没有法律、法规规定进水导致的出水超标，可以不接受处罚。所以从法律层面来说，污水厂难以规避承担超标排放行政责任的风险。
（三） 司法实务中对于进水超标导致出水超标是否免责的否定
关于进水超标能否免责的问题，全国已有个别省份有过从轻、免除处罚的规定。河北省生态环境厅、住房和城乡建设厅联合印发《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》中规定，各主管部门在环保执法中对污水处理厂出水超标问题要根据进水参数区别对待，“对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理（处罚）”。但目前生态环境部回复及司法实践中均不认可进水超标可以作为出水超标的理由。2019年2月28日，生态环境部召开2月例行发布会，水生态环境司司长张波在回复关于污水处理厂因进水超标导致出水超标被处罚是否合理时，表明污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城镇污水处理厂只要接纳了这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这个是法律责任，污水处理厂有保证污水达标排放的责任。经过笔者在中国裁判文书网的检索，目前对于进水超标的行政诉讼，法院判决基本上会驳回污水处理厂的诉讼请求。2016年武汉沃特科凌投资有限公司诉武汉市环境保护局武汉市人民政府一案中，法院认为：超过国家或者地方规定的水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，环保部门必须依法进行调查和处罚，现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由。污水处理运营单位与政府部门签订的BOT协议，属于双方之间的合同行为，与案件属于不同的法律关系，对环保部门依法处罚原告超标排放水污染物的行为不具有约束力。最后法院判决驳回武汉沃特科凌投资有限公司诉讼请求。
二、 对城镇污水处理厂的监管及存在的问题
（一） 城镇污水处理厂的进水水质监管及存在的问题
进水水质超标是困扰污水处理厂和环保部门的一个主要问题。一方面，这是由于部分工业废水排放口逃避了环保部门的监管，将未经处理、或未完全处理的污水直接排放到了城镇污水处理厂，导致部分时段污水厂进水水质严重异常，污水厂活性污泥中毒等事件发生，严重影响污水厂正常生产运行。另一方面，污水管网建设管理情况决定了污水厂进水水量和水质，是污水厂运行效能的决定性因素。但是由于历史原因，各级部门仅根据各自的发展需要自行设计、建设污水管网，没有统一规划和监管机制，缺乏整体性，致使部分管道不符合市政要求，存在管网走向、标高、管径互不配套的问题；此外，由于早期污水管网建设管理不规范，导致大量管网资料灭失，严重影响新管网建设或改造的规划工作；另外，排水管网属于市政基础设施，尽管目前主要采用BOT方式建设，但建设资金仍以政府财政拨款为主，这种单一的集资方法使得旧城区排水管网的改造受到一定的限制。
除此之外，这也是由于政府各职能部门责任划分不清，相互之间缺乏必要的协调与合作造成的。我国涉及到污水处理运营设施管理的行政部门主要是建设部门和环境部门。但是目前污水处厂监管权力分散，对于污水处理厂、污水管网建设等属于建设部门管辖，环保部门只负责监督职责，对于进水超标问题，理应由建设部门负责，但是管网偷排的问题又属于环保部门。很多污水处理厂因接纳到的生活污水中混有企业偷排的工业废水，进水污染物浓度偏高而导致出现后续处理效果不佳的现象，然而一般的污水处理厂对于市政管网中收集到的污水水质则无任何措施提前识别和预防，而按照规定，这应该是由建设部门负责管。但在一些地区，建设和环保等部门的职责不明晰，因此当污水处理厂遇到此类问题时，并不能有效地通过法律途径解决。但是，污水处理厂在发现进水水质超标后，既不能停止进水，又不能不达标，目前对于污水处理厂进水超标导致出水超标的行政处罚被复议机关撤销或者法院判决污水处理厂胜诉案例基本没有。因法律法规的缺失，管理部门责任不清导致污水运营已经成为环保法律风险巨大的行业。
（二） 城镇污水处理厂的出水水质监管及存在的问题
目前我国对污水处理厂排放水的监管主要由环保部门负责。出水水质的监测方式主要有以下几种：1.污水处理厂内部的化验室和检测中心负责进水和出水水质的常规监测，并定期上报给环保部门；2.污水处理厂出水口的自动监测设备，与各级环保部门联网实时监测水质；3.环保部门定期对污水处理厂出水水质进行监测性取样；4.环保部门执法人员不定期的现场检查取样。
但是以上几种监管方式都有弊端，污水处理厂内部检查并上报的数据真实性不能保证；自动监测设备的准确性不高，并且不能完全避免超排、偷排的问题，且部分地区质监部门无法对自动检测设备进行强制性检定；自动检测得到的数据难以作为行政处罚的执法依据。此外，环保部门对水质的抽样检查，也存在抽取的样本太小，难以客观反映污水真实的处理效果，由于执法人员目前也无法做到全天24小时的监控，并且抽样时间一般是固定有规律的，污水处理厂能够据此调整检查期的生产情况；不定期的突击检查，在实际操作上并不可行，且目前环保部门又存在监测人员不足、专业素质不高，检测设备和仪器较少、监测技术水平低等问题。而《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）明确关于污水处理厂取样频率为至少每两小时一次，取24h混合样，以日均值计。因此对污水处理厂出水的污水收集系统监管也存在很大的挑战。而原环保部《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》中认为城镇污水处理厂“现场即时采样”即为一次采样，根据该规定，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。但目前大部分的污水处理厂被处罚后，往往会提出环保部门的一次性采样即即时采样所得到的监测数据不能作为环保部门行政处罚的依据。笔者检索的司法案例中，一些案例中，法院也认可城镇污水处理现场即时采样其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。
三、 关于污水处理厂监管建议
（一） 政府部门明确职责分工，确保进水达标
污水处理厂进口水质超过设计标准的情况是困扰各级环保部门的一个主要问题。目前，建设部门、环保部门花费大量的人力、物力和精力对城市市政排水管网进行大范围排查，而收到的效果却不十分理想，主要原因是政府各部门的职能划分不清，相互间也缺乏必要的协调和联动。《污水排入城市下水道水质标准》（GB/T31962-2015）对排入城市市政管网污水中的COD、悬浮物等46种污染物规定了最高允许的排放浓度，为各级城市建设部门对管网收水水质的监管提供了依据。因此，建议各部门应明确相关责任部门对污水处理厂进水水质问题的监管职责。建设部门对城市市政管网水质负责，对污水处理厂进水等污水收集系统进行监督和监测，出现进水超过污水处理厂设计标准等异常情况时，对污水收集系统（市政管网）进行排查，找出异常点源，采取有效手段，杜绝其对污水处理厂的冲击和影响。同时采取有效措施，建设和完善污水收集管网，按设计要求尽快建设污水管道工程，使现有城区内的所有生活污水和工业废水全部收集进厂处理，以便发挥污水处理厂的最大效益，减轻环境污染。同时，要严格按规划要求，新建城区实行雨污分流，按污水管道总体设计要求搞好流向对接，以确保新建城区内的生活和工业废水及时收集进厂处理，防止产生新的污染。
环境保护行政主管部门加大对违法排污案件查办力度，严格适用新《环境保护法》及其四个配套规定，依法对违法排污企业实施按日连续处罚、查封扣押、限制生产和停产整治等措施。严厉打击私设暗管偷排、监测数据弄虚作假、不正常使用水污染物处理设施等逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为。健全案件移送机制，对重大环境违法行为和涉嫌环境犯罪案件，依法移送行政拘留或追究刑事责任。同时，要以排污许可证制度为连接主线，对环评制度、“三同时”验收制度、排污申报登记制度、排污收费制度等在企业建设、投产运行阶段发挥作用的污染管理制度进行完善和补充，并将它们作为排污许可证制度执行时的配套制度，以使排污许可证制度在企业运行的全过程中发挥排污监管作用。
建设部门与环保部门只有明确职责、合理分工、协调配合、通力合作，将包括污水处理厂在内的城镇污水收集和处理系统作为一个整体，进行全面的、行之有效的管理，才能使辖区内的区域水环境质量得到根本的提升和改善。
（二） 科学制定污水处理监控责任体系
首先，为科学合理的污水处理监控责任体系构建提供法律依据，建议我国《水污染防治法》第五十条第三款之规定进行如下修改：“环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的进水和出水水质及水量进行监督检查”。其次，环境保护主管部门应该对城镇污水处理厂的现有考核方式做出如下调整：将城镇污水处理厂实际运行负荷率、进水水质、将污水处理率、污水处理量、出水水质作为其考核指标，污水处理设施实现的环境效益等作为其等级评定的衡量指标。再次，新建项目向污水管道排放污水的要采取严格的审查制度，确保污水处理厂进水水质达到设计水质要求，为了防止产生争议，污水处理厂可在排污口按装在线自动监测设备的基础上，再在进水口按装在线自动监测设备，以便于监控和记录进水水质情况，保证污水处理厂正常运转。环境保护主管部门应该督促城镇污水处理厂建立进水口在线监控装置，根据城镇污水处理厂进水口和出水口的监控数据，测算出其在一定时间内的污染物减少量，然后按照污染物减少量与城镇污水处理厂的处理能力对比来划分法律责任。
（三） 明晰污水处理三方法律责任
对于城镇污水处理厂这类实行污染物集中收集、统一处理和排放的单位，因其大多由当地政府投资建设，具有社会公益服务的特殊性质。因此笔者认为，不能笼统地将其等同于普通排污企业，继而简单地将接受委托的运维单位作为环保责任主体。基于这种观点，执行现行的监控手段，城镇污水处理厂排放的水只要超标，责任肯定归于城镇污水处理厂，这样的责任体系显然有失公平。城镇污水处理厂只是城市污水处理体系中的一个主体，政府必须明确包括自己在内的主体的责任和义务。污水处理责任主体主要包括政府、排污者和污水处理厂三方。笔者建议，使用新的监控体系对污水处理进行监督，城镇污水处理厂超标排污的责任应分为污水处理前责任、污水处理责任和混合责任。污水处理前责任指城镇因存在进水超标，污水处理厂正常完成污水处理任务仍然超标排污的责任，这类责任的产生通常是由于污水输送管网异常污染或者排污者排污严重超标而引起，承担责任的主体应该是政府或污染者。污水处理责任指由于城市污水处理厂自身运行或管理缺陷造成超标排污的责任，这类责任城镇污水处理厂责无旁贷，由污水处理厂承担。如果是混合责任，就应该由三方主体共同承担。
（四） 规范城镇污水处理厂出水采样的标准
《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）明确关于污水处理厂取样频率为至少每两小时一次，取24h混合样，以日均值计。国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。《城镇污水处理厂污染物排放标准》属于国家标准。原环保部《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》（环办政法函[2017]1624号）指出，城镇污水处理厂“现场即时采样”即为一次性采样，根据《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环境保护总局公告2007年第16号）的规定，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。
笔者认为，根据《标准化法实施条例》第十八条第（四）项的规定，“环境保护的污染物排放标准和环境质量标准”属于国家强制性标准。对于强制性标准，有关单位和个人必须执行。《城镇污水处理厂污染物排放标准》中对水污染物是否超过标准限值的判定是以日均值来计算的。而现场即时采样是一次性采样，不能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的取样频率，不是混合样，无法以日均值计算排放数值，其监测出来的数据显然也不可能是日均值数据。笔者认为通过现场即时采样得出来的监测结果是与《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的控制标准相悖的数值，规范性文件中规定的现场即时采样，不符合上述标准采样方式，据此得出的结论也不能成为判定污水处理厂水污染物排放是否超标的证据。因此，关于城镇污水处理厂的取样频率应当严格按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》关于污水处理厂取样频率为至少每两小时一次，取24h混合样，以日均值计采样。
结语
城镇污水处理厂是城镇发展不可或缺的基础设施，是减少水体外源污染的重要手段，保障其安全、稳定、高效地运行，对于水环境治理具有十分重要的意义。目前我国污水处理厂运行及监管中仍存在一些问题，有的放矢地梳理、总结存在问题，可为今后污水厂科学化管理奠定基础。笔者认为现阶段需要加强顶层设计统筹规划，不断完善污水收集系统，科学制定污水处理监控责任体系，明晰污水处理三方法律责任，规范城镇污水处理采样的标准，才能充分发挥污水处理厂的环境效益，改善城市水环境质量，促进水环境治理成效的长久保持。
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