企业加装的治污设施不正常运行之可罚性
【谷腾环保网讯】中国环境报10月10日法治版刊发的《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》（以下简称“该文”）对于木业公司加装的大气污染防治设施不正常运行的行为以逃避监管偷排大气污染物进行处罚。笔者提出以下观点：
一、要求额外加装污染防治设施的合法性考虑
从环境管理制度看，各地均有较多的文件要求企业加装污染防治设施，这一类多以某某文的形式发布，有些作为规范性文件，有些则还是以不公开文件的形式发布。
《水污染防治法》第十九条规定：“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当符合经批准或者备案的环境影响评价文件的要求。”《噪声污染防治法》第二十五条也有类似规定。《大气污染防治法》第四十五条规定：“产生含挥发性有机物废气……按照规定安装、使用污染防治设施……”。《排污许可管理条例》第十七条规定：“排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施……”由上几个文件看，对于污染防治设施的额外加装除了挥发性有机物外（其具体以哪一级别的规定进行要求或需另行分析），其余情况如要求企业“加装”似乎并不符合“法无授权不可为”的行政法原则。（这里还需要考虑是否存在相关强制性标准的要求，但提出要求的形式如仅是地方生态环境部门的文件似乎并不符合行政法基本原则）
该文所列举案例中的企业从事喷漆，因此从普遍性考虑多会产生挥发性有机物。但“废气吸收塔”的具体因何加装，或许需要在调查过程中进一步阐明。
二、“环境保护工作的要求”不是要求企业加装污染防治设施的依据
《环境保护法》第十五、十六条分别规定了国家和地方制定环境质量标准和污染物排放标准的相关要求。环境质量标准是环境现状是否符合要求的最直观体现，而环境行政管理部门内部的环境管理要求，与企业运行期间的自身管理义务之间如何平衡？企业如污染物的排放符合现有的国家或者地方污染物排放标准，管理部门是否有权利要求其加装污染物防治设施？这种要求如无明确的法律法规要求，对于行政相对人是否存在权利的减损？是否有违行政法中的“信赖保护原则”？
各地对于污染防治设施有诸多的安装要求，这类要求虽然为环境质量的改善有所增益，也为环境执法部门的管理增加了便捷性。但是单纯的增加对于企业管理和运营来说也是一笔不小的开支，从保护营商环境的角度考虑，在企业可以保证达标的情况下，加装似乎缺乏合理性。
从行政法的基本原则考虑，只有因企业现有污染防治设施无法达到现有的排放标准或者法定的管理要求时，方可要求其加装污染防治设施。或者是企业因改造等情况需要重新办理环评时通过环评文件的审批增加污染物治理要求。否则，单纯以文件形式将“环境保护管理中的内部要求”外部化，似乎是对企业信赖利益的侵害。
三、政府优惠政策与企业管理义务增加的关联性需要另行考量
“该文”所论述的“企业享受资金补助的同时应该承担保证设施正常运行使用的义务”。“资金补助”在行政法上一般认为是一种“行政补贴”，通常认为是“为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为。”其大多是在完成特定的事由后通过一定的申请审批程序获得的，因此其“资助”在获得时大多已经达到了相应的“要求”，或者需要在其后满足一定的“要求”。
“该文”所述的企业在通过验收或发放了补助，说明其“优惠政策”已经满足前期获得要求。但是对于具体的运营要求是否有约定，需要具体查阅相应的合同加以明确。
但“政府优惠政策”的设定，大多通过行政合同的形式来确认。而行政合同约定的多被视为是企业对行政机关的承诺，可否作为行政处罚的依据？一般认为行政处罚还是需要考虑具体处罚条款的规定，因此或许还是需要在“政府优惠政策”具体合同设计时有所考虑。单独的以存在“政府优惠政策”就增加企业管理义务，似乎于法无据。
四、《大气污染防治法》与《排污许可管理条例》的处罚条款差异
“该文”所述的处罚条款适用的是《大气污染防治法》第99条第三项，但是该法的第45条和第108条第一项存在对于挥发性有机物污染防治设施安装使用的要求。从“该文”所述企业的行为考虑，其如安装设备是因为对挥发性有机物治理而增加的，那其相对来说更加应当适用《大气污染防治法》第108条第一项进行处罚。
《排污许可管理条例》第34条第二项也存在与《大气污染防治法》第99条第二项类似的处罚规定。《大气污染防治法》因对于污染防治设施的规定并未明确具体的规范范围，因此适用于另行增加的设备或存在争议。但是《排污许可管理条例》第7条对于排污许可证申请表提交时所填写内容里包含“污染防治设施”，第17条第二项规定“排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施……”。因此从适用的合适性考虑，如企业非因“挥发性有机物”而增加的污染防治设施，要通过“逃避监管”进行处罚，则《排污许可管理条例》或许更应被考虑。
作者系上海东道律师事务所律师
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
