污水处理从“按量付费” 向“按效付费”转变，难在哪？
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图为安徽省芜湖市繁昌区的城南污水处理厂。近年来，繁昌区制定并实施“一河一策”治理方案，以水污染治理、水生态修复、水质改善为重点，全面提升污水收集率、污水处理率和达标率，实现惠民利民，生活污水处理全域化。 人民图片网供图
【谷腾环保网讯】污水处理收费政策一直广受关注，不久前发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，落实污水处理收费政策，构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的收费机制。
此外，国家发改委、住建部、生态环境部不久前联合印发的《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》（以下简称《实施意见》）也释放了重要信号——推动建立污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制。
为何要由“按量付费”向“按效付费”转变？需要具备哪些条件？落地的难点在哪？记者采访了相关专家，对此进行深入解读。
为什么要推动建立“按效付费”机制？
当各地的进水BOD浓度不同，而污水处理厂面临的是同样的处理单价时，污水处理厂会有动力去提升污水浓度吗？答案可能是否定的。因为在一定范围内，进水污染物浓度偏低，可能会使污水处理厂的运营成本有所下降。此外，假定其他条件不变，如果采取措施减少雨水、山泉水等进入污水管网，从而提高污水浓度，那么污水量也会有所减少。在按水量付费的模式下，污水处理厂得到的污水处理费自然也会减少。这不利于提高污水处理厂提质增效的积极性。
因此，有专家认为，“按效付费”就是要实现“效”的货币化。污水处理企业可以提供更高品质的水，但这会增加成本。实现“效”的货币化有助于解决成本问题，并提升污水处理成效。
中国城市规划设计研究院副总工程师、中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长、教授级高级工程师王家卓告诉记者：“在污水处理收费和付费方面，我国很多城市普遍存在两个问题。一是污水收费价格无法涵盖污水处理和污泥处置成本，不少城市甚至低于国家提出的最低标准。尤其是在近些年各地纷纷实施污水处理厂出水提标改造后，收费单价和城市对污水处理的付费单价之间的差值就更大了。另一个问题就是向污水处理企业付费的方式和依据上，各地基本都采用了按照处理污水量付费的方式，一些进水污染物浓度不同的污水处理厂可能面临同一单价，显然进水浓度较低的污水处理厂的环境效益、资金使用效益就差很多。”
加之大部分城市都处于污水处理厂和污水管网分开运营管理状态，污水处理厂没有能力和动力来提升污水浓度。专家认为，近些年，我国提出要探索和推广按照污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量等支付运营服务费，对于解决当前污水处理面临的问题来说，是重大的机制创新。
山西省城镇排水专业委员会专家委员郝晓光告诉记者：“以往的考核简单地依据处理水量进行付费，对污水处理厂的污染物负荷没有进行考核计量，导致在污水收集率高、进水浓度高的地区，污水处理厂处理的难度大、投入大，但是付费方面并没有针对性的补偿；在污水收集率低、进水浓度低，污水处理厂处理难度小、投入小的情况下，付费没有适度核减，从而导致地方政府为没有达到的环境效益买单，造成政府的资金无端浪费。引入‘按效付费’机制，可以有效地改善现阶段的付费困境，真正获取环境效益，实现双赢。”
“成都等地已经在实践‘按效付费’了，其基础是管网相对较好，从而使得污水量相对下降。考虑到污水处理厂的效率比较高，换成按效付费，双方都合适。”E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛说。
厂网分离不利于推进污水处理厂“按效付费”
管网问题是我国污水处理的短板之一。管网不完善容易导致两个问题出现，即该收的水没收进来，不该收的水却收进来了。我国不少城市生活污水处理厂处理的是稀释后的污水，大量外来水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）进入管网。一些城市进厂处理量远高于用户排放的污水量。
此外，“按效付费”要顺利推进还需关注“厂—网—河（湖）”一体化问题。《实施意见》鼓励污水处理标杆厂实施“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护。
专家认为，如果排水管网不是污水处理厂建的，也不是他们负责的，容易导致责任边界不明晰的问题。厂网分离的情况下，推进污水处理厂按效付费存在不少障碍。厂网一体的话便于考核BOD进水浓度、出水浓度、污染物削减量等。各地可以探索具体的考核方法，但不是所有地方都具备立马推行的条件。目前，我国很多地方都在积极推进厂网一体，预计未来随着一些污水处理厂特许经营合同到期和地方政府决心的增大，能够实施厂网一体的地方会越来越多，实现按照污染物浓度和污染物削减量等因素付费的条件也会更充分。
和现有的BOT/PPP项目如何衔接？
政策的衔接问题是专家普遍认为的第二个难点问题。
薛涛告诉记者：“除了管网问题，‘按效付费’还面临一个难点，就是和特许经营的BOT模式有所冲突。原来确定的一些污水处理领域的BOT项目总体是按水量结算的，大部分还依据保底水量付费。污水输送是由管网承担的，这和在厂区运行BOT的社会资本没有什么关系。此外，浓度也不是社会资本最关心的事。在一定范围内，进水浓度偏低，可能有利于BOT企业盈利。所以，‘按效付费’的前提是厂网一体化的整体效益推进。对于BOT企业来说，排水管网不在我手里，如果用‘按效付费’约束我，我也有劲使不上。这样在激励机制上就存在偏差。目前，政府并不会把BOT模式的项目都收回来，而且总体而言，BOT项目的运营效率通常比三四线小城市污水处理厂的效率要高一些。在这种情况下，应该通盘考虑，坚持因地制宜。”
专家认为，“按效付费”的落地将是一个很长的推进过程，在发达城市尤其是已经厂网一体化的城市可能更好推进一些。值得关注的是，部分发达城市在当前投融资形势下，相对而言也有动力和财力提前收回特许经营的项目，形成厂网一体化。
“按效付费”机制和水价如何兼容？
在体系性兼容问题上，还要考虑“按效付费”和水价的关系。薛涛告诉记者，目前，我国水价的测算就是按BOT项目的全成本来算的，往往就是按BOT项目的保底水量来算的。如果“按效付费”不是按吨算钱，但和老百姓收水费时还是按吨算，这两个体系之间怎么折算？两种费用的测算模型就不太兼容。
提到水价，一位资深专家分享了他在区域水资源综合利用问题上的看法。比如，在黄河流域，如果多利用再生水，就可以节约新鲜水资源。这就涉及两种水资源的价格机制问题。
他说：“如果企业能够方便、便宜地得到新鲜的水资源，肯定就不会用再生水。二者有个价格平衡问题。是鼓励先用再生水，再用新鲜水？还是鼓励先用新鲜水，再用再生水？政策会发挥指挥棒的作用。如果污水处理厂提供了高品质的水，且这些水能够被其他企业回用，那么，污水处理厂是不是应该有更高的收益？但如果污水被处理得很干净，却作为普通景观水用了，水价自然就低，没有太大收益，污水处理厂自然也要控制其综合成本。因此，如果分质使用、梯级使用再生水，并带来相应的回报，污水处理企业就会更有动力去提供高品质的水。”
因此，专家表示，未来还有很多政策缺口，需要一一解决。
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